刑事立案检察监督的现状分析与制度完善

刑事立案检察监督的现状分析与制度完

善

在我国司法实践中,“犯罪立案数只占实际发案数40%左右,存在大量的犯罪黑数。”[1]刑事立案中存在的“当立不立”和“不当立而立”的问题较为严重,这一问题已经引起了社会各界的强烈反响。司法机关要保障在全社会实现公平和正义,就必须解决刑事立案中存在的问题,加强人民检察院对刑事立案的检察监督。然而,从司法实践看,公安机关对检察机关在立案监督中的立案通知不予执行,检察机关该如何继续行使检察监督权(注:公安机关对检察机关的刑事立案监督置之不理的情况经常发生,这里举一例为证:被告人阮某于某日晚利用看麦场的机会,以暴力手段将前去麦场取农具的同村女青年林某强奸。林某被害后当即到乡政府告发。但乡政府个别干部却认为两家同住一村,原来又没有什么矛盾,没有强奸的因素,而且一个人对一个人,如女方不同意,进行反抗,男方也不能达到目的,遂以通奸作结论,责成被告人作出检讨而了结此案。被害人及其父母不服,向县公安局告发。公安局则认为乡政府已作处理而不予受理。被害人又告到县人民检察院。检察院按照案件立案管辖的规定又转到公安局,并建议公安局对此案及时查处。公安局派人前往调查,经讯问被告人,被告人不承认;故未立案。尔后,被害

人又告到检察院,检察院经详细询问被害人并到乡政府了解情况后认为,被害人告发情态自然;乡政府调查时见到被害人衣服撕破,手皮擦破以及裤子上附有精斑等;两家无矛盾,被害人与被告人平日来往不多,不存在诬陷的可能。因此认为,乡政府的原处理是错误的。据此,检察院再次通知公安机关,要求立案侦查,但公安机关认为已经调查过,拒绝受理。该案例参见徐静村主编:《刑事诉讼法学》,法律出版社,1997年7月第1版。),法律并无明确规定。事实证明,在目前情况下,“人民检察院的立案监督缺乏足够的权威性和独立性,缺乏科学的运行机制和强制性的约束手段,”[2]因而未能对刑事立案开展有力的监督、制约。如何加强刑事立案的检察监督是摆在法学理论工作者和法律实践工作者面前的一个急需解决的问题。

一、刑事立案的性质

刑事立案是独立的刑事诉讼程序还是刑事诉讼程序中侦查程序的一个环节,理论界存在争议。有人认为,“立案是一个独立的诉讼程序,也是一种重要的诉讼活动。”[3]但笔者认为,无论是从刑事诉讼立法规定来看,还是从刑事诉讼的过程来看,立案都只能是一种具有明显程序性的启动诉讼活动的一个环节,其本身隶属于侦查程序,并不具有一个独立诉讼程序的实质属性。

从我国立法的规定看,无法表明立案程序在立法上的独

立程序地位。刑事诉讼法第八十三条规定:“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人,应当按照管辖范围,立案侦查。”这一法条把立案与侦查看成是不可分割的两个环节,视为一个程序。因此把立案认定为一个独立的诉讼程序,法律依据并不充分。所以,笔者认为,加强对刑事立案的检察监督是加强对刑事侦查的检察监督的重要组成部分,加强对刑事立案这一环节的检察监督,可以实现对立案侦查程序的检察监督的完整性。

二、刑事立案检察监督的立法和实践

我国现行法律对刑事立案检察监督的规定很不完善。对刑事立案“当立不立”的检察监督只有刑事诉讼法第八十七条的规定:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。”这一法律规定在实际执行中存在两个问题:一是对公安机关在接到检察机关立案通知后没有按照法律规定执行立案如何处理无明确规定;二是如果公安机关在很不情愿的情况下进行了立案,但立而不侦或者怠慢侦查怎么办?侦查工作不是机械的作业,需要充分发挥侦查人员的主观能动性才能解决实际问题,形式上的立案,实

质上的久拖不办不能体现监督的效果。

对刑事立案“不当立而立”的检察监督我国现行法律没有明文规定,因而在实践中出现了许多问题,产生了不良社会后果。如公安机关干预民事纠纷时有发生,有的以合同诈骗犯罪立案来帮助民事案件当事人追债;又如人民法院为执行生效民事判决而扣押被执行人财产时,公安机关以被执行人报案而以抢劫立案为由出面干预执行。产生问题的主要原因并不是刑事立案的条件不明确,而是缺少有效的监督。

考察国外一些国家对刑事立案的监督可以发现,尽管由于各国法律制度各不相同,检察机关与侦查机关的关系也不尽一致,但是,大多数国家对刑事立案的监督与控制仍然是十分有力的。

在意大利,检察院的首项职能就是主导刑事侦查,警察必须接受检察官的指令,由检察官决定刑事侦查的进程,整个刑事立案的控制权在检察官手中。在法国,检察官兼具有司法警察的所有职权,有权指挥司法警察的一切侦查活动,可以要求司法警察就一切犯罪提供报告及移送案件,并可受理告发与告诉。法国检察官对侦查人员的刑事立案的监督是全方位的,每一个案件的立案都要受到检察官的监督,而且检察官可以自行立案侦查。

英美法系国家的刑事诉讼立法对此也有所体现。在美国,检察官的主要职责是在刑事案件中代表国家提起公诉,可他

们也有权参与侦查工作。有些检察机关有自己的专门侦查人员,有些检察机构则经常从当地警察局抽调侦探组成侦查队伍。特别是当警察人员因受不公正之利害关系牵制不能公正进行侦查工作的时候,检察官往往亲自主持开展侦查工作。由此说明英美国家刑事立案侦查的权力也主要是由检察机关掌握的。

在日本,诉讼模式是以当事人主义为主,职权主义为辅的一种诉讼构造。一般认为,侦查是警察的责任,警察具有较大的独立性,但也受到了检察官的制约。日本检察官对警察的刑事立案检察监督,主要有两种形式,一是罢免不服从指挥的警察;二是决定自行侦查。司法警察在对犯罪案件进行侦查时,需要检察官从公诉的角度对司法警察的侦查行为进行制约,故日本刑事诉讼法赋予了检察官一定的指示、指挥权。[4]日本刑事诉讼法第二百四十二条规定,司法警察在接受告诉或告发时,应当迅速将与之有关的文书及物证送交检察官,检察官认为有必要时可自行侦查;检察官为了保证公诉的提起,有权对警察的侦查活动进行一般性指示及一般性指挥。为确立检察官对司法警察的优势地位,日本刑事诉讼法第一百九十四条规定了警察拒不执行检察机关指示、指挥行为的惩戒。在司法警察职员没有正当性理由而不服从检察官的指示或指挥的情况下,认为有必要时,检察总长、高等检察厅长或地方检察厅长,对于警察署的司法警察职员,可以

向国家公安委员会或都道公安委员会提出惩戒或罢免追诉,对于警察署以外的司法警察职员,可以向对他有惩戒或罢免权限的机关分别提出惩戒或罢免追诉。

可见,无论是以英、美为代表的当事人主义,还是以法、德为代表的职权主义,抑或是以日本为代表的混合主义,虽然各国检察监督模式在表现形式上各有差异,但检察官对包括刑事立案在内的侦查活动进行监督和制约是无可争议的。这种检察监督的强化发展,是现代刑事诉讼制度的内在要求,也是诉讼程序规律的体现。

在现代社会,诉讼程序存在的一个重要理由是规制权力以保证其合目的地运作。为了规制公安机关对刑事立案权力的行使,应该用诉讼程序理论来说明刑事立案检察监督的合理性和正当性。在诉讼程序理论中,公安机关在立案、侦查中与检察机关关系,在西方国家采用“侦检一体理论”,(注:学界有一种观点认为,侦检关系模式只有一种即侦检一体化模式,大陆法系的侦检一体化模式可称之为紧密型,英美法系的侦检一体化模式可称之为松散型。(编者注))我国强调“侦检分工制约理论”,即公安机关和检察机关“分工负责、互相配合、互相制约”。“侦检分工制约理论”是我国构建刑事立案检察监督制度的理论基础。根据“侦检分工制约理论”,检察机关对公安机关具有检察监督的制约权,而这种制约权应该既包括对“作为”行为的制约权,又包括对“不作为”

行为的制约权。权力也是职责和责任,不依法行使权力是一种失职行为,必须有明确的监督。对公安机关立案侦查的“作为”的行为,检察机关应当通过审查批准、审查起诉等环节进行检察监督,而对于公安机关“当立不立”的不作为行为,如果检察机关没有有效的监督手段,那么“侦检分工理论”也是不完善和不全面的。加强检察机关对公安机关刑事立案中“当立不立”和“不当立而立”现象的检察监督是全面落实“侦检分工制约理论”的要求。因此,尽管我国不采用“侦检一体理论”,但应借鉴“侦检一体理论”中符合我国国情的要素,加强对侦查工作的检察监督,[5]并将立案和侦查作为一个整体进行检察监督,使“侦检分工制约理论”更加丰富和完善。

三、刑事立案检察监督的制度完善

从刑事立案检察监督的实施情况来看,如果不辅之以检察监督制度的深入改革,诉讼程序的公正必然难以实现。根据司法实践及他国的立法经验,笔者就完善检察机关对公安机关刑事立案的检察监督程序,提出二项改革的建议:一是对公安机关“当立不立”的案件,检察机关不仅可以指令公安机关立案侦查,而且公安机关不按照指令办理时,检察机关可以自行立案侦查;二是对公安机关“不当立而立”的案件,检察机关可以指令公安机关撤销案件。

在公安机关不按照检察机关立案指令办理时,保留检察

机关自行立案侦查的选择权力是实现有效监督的重要手段。一方面,从“侦检分工制约理论”的要求上看,自行立案侦查是有效制约、打击犯罪的监督手段。当一个人被迫做不愿意做的事情的时候,这个人就会对这件事情应付了事,而立案侦查是需要积极去做才能有成效的,与其让公安机关消极立案侦查还不如改变立案侦查的主管机关更有效果。另一方面,从“侦检一体理论”和“侦检分工制约理论”相互借鉴的角度看,我国应该在坚持“侦检分工制约理论”的同时,适当借鉴“侦检一体理论”的某些精神,吸收国际上的一些通常做法,强化检察机关对公安机关的监督和制约作用。

检察机关对公安机关“不当立而立”的刑事案件行使立案撤销权,可以使刑事立案工作更加规范化,建议刑事诉讼法第八十七条增加一款作为第二款,规定:“犯罪嫌疑人向人民检察院申诉认为公安机关不应当立案侦查而立案侦查的,人民检察院可以要求公安机关报送有关材料,并进行审查,经审查认为确实不应当立案的,人民检察院可以指令公安机关撤销案件。”