县乡财政存在的具体困难及原因分析

一、县乡财政困难的现状

1994 年实行分税制财政管理体制以来，县乡财政收入持续增长，但是部分县乡财政较为困难，集中表现为欠发机关事业单位人员工资现象不同程度地存在、公用经费保障水平较低、债务规模庞大等，而我国财政困难县乡又主要集中在财力水平相对薄弱的地区。

（一）县乡政府运转困难，欠发工资严重

县乡财政困难导致基层政府运转困难，这已经成为困扰基层政府提高执政能力的一大障碍，突出地表现在日常办公经费和拖欠职工工资的异常紧张两个方面。在上个世纪 90 年代后期国家出台的多次增加财政供养人员的工资标准的规定中，考虑到中西部地区的财政运行状况，中央财政以增加工资专项补助的形式承担了部分或全部地方增加工资额度，即便如此，中西部地区仍然出现了基层财政欠发工资现象，欠发达地区的基层财政即便是保证“吃饭”也相当困难。困难县乡大多工资性支出的比重过半。而且工资性支出还在不断上升，并与一般预算支出增长同步。

困难县财政安排的公用经费很低，无法满足正常工作需要。县乡财政困难，财力不足，一些县乡政府机构运转所需的基本经费难以得到保障，如办公费、水电费、差旅费、通讯费等都到了难以为继的程度，一些县乡政府为维持正常运转，不得不采取赊欠账的方式，拖欠取暖费、房屋修缮费等，严重损害政府形象。

（二）公共事业发展严重落后

由于县乡财力紧张，县乡政府对农村公共品的提供严重“缺位”，大部分县乡为了保证基层政府机构正常运转，都将有限的收入首先用于公用经费的开支以及工资的发放，很难对农村公共品供给资金做出必要的安排，即使有预算安排，由于受财力所限，也不可能有效供给农村公共品而满足农村人民日益增长的公共需要。结果造成广大农村公共品极度匮乏，农民没有享受到应有的国民待遇，农村生产条件和生活条件得不到有效的改善，农民的文化素质得不到根本性的提高，严重制约了农村经济的发展，也不利于农民收入的增加，导致城乡差距不断扩大

义务教育支出是县级财政的主要支出项目。我国农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的体制。建立政府、财政预算安排的农村义务教育机制，保证了农村义务教育经费来源的稳定性，但这一制度却加重了县级财政的负担，严重制约着农村义务教育事业的健康发展，导致大量农民没有接受过基本的职业技术教育，缺乏科学素质和专业技能，难以适应新农村建设的要求。县对农村义务教育经费的投入特别是公用经费不能满足既定标准，只能在年终转移支付资金中解决一部分维持基本的教学业务活动。县级财政的困难使得保工资成为头等大事，用于教育发展的公用经费和基本建设资金就很难保证了。农村税费改革取消了农村教育附加和教育集资等行政性收费，中央安排专项转移支付补助。这一改革减轻了农民负担，改变了过去农民办教育状况，但这一政策加重了县级财政的负

担，教育投入的增长主要是个人部分的增长，真正用于教育设施方面的投资微乎其微，远远不能满足教育事业发展的需要。

（三）财政收支矛盾突出

一般预算收入增幅慢于财政总收入与一般预算支出的增幅，一般预算收入占财政总收入的比重过低，且所占比重逐年下降，一般预算收入不能满足一般预算支出的需要。与财政总收入相比，一般预算收入增幅都要慢于财政总收入的增幅。一般预算收入远远不能满足支出需要，这种收支差距且越来越大。自 1994 年财税体制改革以来，虽然县乡财政收入规模不断扩大，但财政收支矛盾仍十分突出。县乡财政是典型的“吃饭财政”，县乡政府只能勉强保证工资的发放，无力提供农村最基本的公共服务。各县乡财源基础薄弱，新的财源增长点少，县乡财政增收潜力徘徊不前，特别是农村税费改革后，一些以农业税和农业特产税收入为主要税收来源的县乡财政收入减少。同时县乡政府的机构不断膨胀，使得仅人员经费一项就耗用了大量财力，与此同时，县乡两级政府要向全国一半以上的人口提供公共服务，各种法定支出和硬性增支政策使得财政支出的增幅远高于收入，收支缺口加大。

（四）县乡财政债务负担沉重

为了落实各项事权，县乡财政在困难得不到根本解决的情况下，只能通过举债来完成任务，造成了县乡财政负债问题严重，基层财政风险不断积累。从各区县乡镇财政债务的平均水平来

看，各地差异较大，越是贫困的地区，债务负担越大。县级财政负债日益加重，乡村债务问题尤为突出。更为严重的是县乡债务不断攀升，如果负债继续增长的势头不能得到有效遏制的话，将会严重影响到政权的运行和社会的稳定。

二、造成乡财政困难的主要原因分析

造成县乡财政困境的原因有多种。总体上看，县乡财政困难的形成，是我国长期以来农村地区薄弱的生产力基础决定的，但财政体制本身的不完善，对基层财政运行产生直接影响。

（一）地方政府级次设置引发县乡财政困难

我国是五级政府(中央、省、地／市、县、乡／镇)架构，按照“一级政府、一级财政”原则，对应形成五级财政体制。由于财政级次过多，它与分级财政体制之间产生严重的冲突，使得各级政府间事权和财权划分不清，财权层层向上集中，事权层层下放，导致近年来严重的县乡财政困难。

我国分税制财政体制改革运行至今，尽管财政收支在各层级政府间的划分已有初步的框架，但由于政府财政层级过多，往往导致各级政府职责权限交叉和错位，每一级政府都很难按照规范化的要求来承担事权。虽然宪法和《预算法》都对各级政府的职责范围和地方权力做了不同规定，但是，政府级次繁多使事权在政府间得不到明确界定，导致上一级政府总把事权通过各种渠道下移，使下级政府承担着不应有的负担。可以说，事权的层层下移加上错位，使得越基层的政府负担越重。

我国省以下的分税制财政体制基本做法是，省级政府尽可能多地将可以带来较多收入的税种划归省级政府，地市级政府效仿省级政府，到了县一级已无多少税种可以从乡镇一级集中。税种在不同级别地方政府之间的这种划分方法，决定了地方政府间“讨价还价”色彩浓重，较低级别的政府在竞争中只能扮演弱者，其实行结果也与分税制有较大的差距。近年来，地方财政困难加剧，在一定程度上正是由于政府层次过多，大大降低分税制收入划分的可行性所导致的。政府层级过多使得我国税种显得相对较少，在各级政府间划分不够，也使得 1994 年实行分税制财政体制改革至今，我国地方财政收入快速增长，而许多县乡两级政府的财政困难却与日俱增，且财政收入构成中税收所占比重相对显少。

（二）分税制的缺陷，使县乡财政困难日益突出

1994 年实行的分税制财政管理体制，规范了中央和省级政府之间的分配关系，强化了中央政府的宏观调控能力。但分税制改革在增强中央经济调控能力的同时，也出现了一些问题，突出表现在省以下分税制体制比较混乱，在按税种划分政府间收入时，首先考虑的是中央政府。与此相适应，在中央把各省的一部分税收权力上收到中央的同时，省、市两级政府也不断从县乡财政集中，将收人多、增长潜力大的税种全部或高比例上收，留给县乡的则是一些数额小、零散、不稳定且征收成本较高的小税种及非税收入。省、市政府纷纷效仿中央政府层层集中财权、下放