行政法基本原则的比较研究

行政法基本原则的比较研究内容摘要行政法基本原则作为行政法的基本问题之一，历来受到国内外学者的关注，但对什么是行政法基本原则及行政法基本原则有哪些，西方各国情况不尽相同，然而，行政法现象在我国出现较晚，再加上历史的原因，新中国行政法行政法学研究起步更晚，理论还不成熟，这在相当程度上制约了我国行政法学研究和行政法的发展。

本文试图通过比较法的研究方式，即侧重通过比较的方法来分析各国行政法基本原则的异同，在此基础上，探寻所遵循的普遍规律，以为我国行政法基本原则的丰富和发展提供有益的启示。

关键词行政法基本原则法治国家宪法精神目录一、中国行政法基本原则研究发展脉络 (3)（一）70年代末80年代初的起步阶段 (3)（二）80年代中期的发展阶段 (3)（三）1989年以来的快速发展阶段 (4)二、国外关于行政法基本原则理念的共同价值追求 (5)（一）法治国家与宪法精神 (5)（二）作为宪政精神具体化得行政法基本原则 (6)三、国外行政法基本原则不同的原因阐述 (7)（一）英国行政法基本原则形成原因解释 (7)（二）美国行政法基本原则形成原因解释 (8)（三）法国行政法基本原则形成原因解释 (9)四、中国行政法基本原则的丰富与发展 (16)（一）中德信赖保护原则的异同 (16)（二）借鉴比例原则，作为合理原则的补充，更加注重法的精神 (17)（三）设立行政正当原则，以程序法治补充实体法治，保护公民“程序正当权利” (17)一、中国行政法基本原则研究发展脉络随便翻开一本书或一篇论文，可以发现关于行政法基本原则的表述可谓多种多样，有“二原则说”，“三原则说”等等。

我国作为成文法的国家，始终摆脱不了成文法的局限，由于社会经济发展，法律立法的滞后性，始终跟不上社会的发展，目前中国的现状是行政立法不能满足现实社会的需要，再加上行政的广泛性、复杂性、专业性、分散性等特点，急需要一个行政法基本原则作为行政法领域内最高层级的，比较抽象的行为准则来统领行政法领域。

中国行政法起步晚，再加上受前苏联的影响，我国行政法基本原则的发展是从“行政管理说”到“行政控权说”。

（一）70年代末80年代初的起步阶段我国当时尚处在从高度的计划经济向有计划商品经济转轨初期，这一阶段的行政立法还没有完全摆脱苏联模式的影响，将行政法视为管理国家的法，把行政法视为政府实现管理的工具。

注重行政实体法，忽略行政程序法，注重对行政机关权力的维护，忽略对人民权利的保护，这一阶段行政法学界普遍认为行政法系国家管理法。

（二）80年代中期的发展阶段该阶段以罗豪才教授主编的《行政法学教材》中阐明的观点为代表，而且也是至今的主流观点。

罗豪才教授认为行政法基本原则由两部分构成，一是行政合法性原则，另一个是行政合理性原则。

该原则的出现不是偶然，有一定的背景环境，1987年党的十三大提出了一系列的政治体制改革措施，再加上中国实行改革开放政策，中国从计划经济时代进入到市场经济时代。

行政权大幅度扩张到公民的私生活领域，大家认为，行政法的本质在于对行政权的控制和限制。

于是在1989年，我国第一步《行政诉讼法》应运而生。

这一时期，罗豪才教授将行政法基本原则的合法性与合理性作为一级原则，在此基础上又具体分了二级原则。

（三）1989年以来的快速发展阶段这一时期随着《行政诉讼法》的颁布，将我国的行政立法引向更深层次，引发学者对于行政法基本原则的大讨论。

该段时期我国行政法基本原则基本趋向于“行政法治原则”，但是也有学者将其总结为“依法行政原则”。

但是两者在本质上是没有区别的。

在我国行政法学界，法律保留原则与法律优位原则从属于依法行政原则已基本上形成共识。

更重要的是我国从宪法上给予了确认。

我国《宪法》第五条确立了依法治国原则，任何组织和个人不得凌驾于法律之上，特别是行政机关，不得超越宪法和法律行政。

此外，还有基本法律如我国颁布的《行政处罚法》第3条，《行政强制法》第4条，《行政许可法》第4条等均体现了对行政行为的合法性要求。

二、国外关于行政法基本原则理念的共同价值追求无疑，西方各国行政法的基本原则既存在着形式上的差异，又有着深层次的共性特征。

无论是差异，还是共性，均有其深刻的历史根源和国情基础。

尤其是各国行政法基本原则的形成，均要符合各国国情，适应各国的法律传统、民族传统、政治体制及社会经济情况。

由于西方各国政治法律制度、历史文化传统等因素的差异，导致其行政法基本原则的历史发展模式存在着较大不同。

没有最好的模式，只有最适合的模式。

通过比较，我们也可以寻求出各国行政法基本原则形成过程中所体现出的一些共性特征和规律。

（一）法治国家与宪法精神正如现代行政法发端于近代法治国思想一样，作为规范行政权力之基本法律准则的行政法基本原则也是伴随着近代法治国思想的发展而形成的。

虽然法治国思想发韧于德国，但是“大自然迫使人类去解决的最大问题，就是建立一个普遍法治的公民社会”。

1因此，法治作为人类社会发展的一种必然要求，已被西方各国不同程度地确立为本国基本的治国原则。

尽管早期在德国所表现出的“法治国”思想与在英国表现出的“法治”原理的确存在某些层面上的不同，但“就讲求法治国家的基本目的乃在于保障人权与抑制政府的滥权，使得法成为规范国家生活的惟一准则，此是英、德两国法治主义者所不争的事法治的要义在于对公权力的合理配置。

在专制国家时代，公权力根本不受任何法律及司法的拘束，“在警察国家时代，国家公权力只服膺民法及受到民事审判的拘束，而法治国则更进一步，所有公权力都受到法律的拘束。

”3发端于近代法治国思想的行政法，其任务就在于为行政权力的运作提供依据，使行政权力受到法律的拘束。

随着自由法治国家向社会法治国家的发展，近代形式意义法治原则到现代实质意义法治原则的变迁，法治原则已不仅仅是判断权力运作合法性的准绳，而且也成为衡量权力运作正当性、公正性的重要根据。

相应地，行政法的基本原则即行政必须服从法律的基本准则，也在此历史背景下逐步发展并完善，成为衡量行政权力运作的合法性、正当性、公正性的基本准则。

可以说，法治原则不仅孕育了行政法基本原则，而且推动了行政法基本原则的逐步发展并完善，因而始终是行政法基本原则形成过程中至关重要的因素。

（二）作为宪政精神具体化得行政法基本原则宪法的灵魂在于宪政，行政法德精髓在于行政法基本原则的体现。

理论上有学者认为宪法系静态的宪法，行政法是动态的宪法。

行政法基本原则是宪政精神的具体化。

行政法基本原则作为行政法的精髓，一方面要受到人权、民主、法治等宪法原则和宪政理念的影响和制约，另一方面要具体承载着实现这些宪政基本价值和精神的巨大功2[德]康德著：《历史理性批判文集》，何兆武译，商务印书馆1997年版，第8页。

三、国外行政法基本原则不同的原因阐述英美法德均为法治发达国家，且均奉行“控制行政权力”为行政法基本价值，为什么四国行政法基本原则并不完全相同，有时甚至差别如此之大？接下来我将选择英美法等三个法治发达国家，对其行政法基本原则形成的原因分别作具体解释。

之所以如此选择，主要原因如下：首先，在法治国家中，三国的行政法治具有典型性和代表性。

其次，英美是典型的普通法系国家，则美国法治最为完善，但起源于英国;法国是世界上行政法的母国，且为典型的大陆法系国家。

（一）英国行政法基本原则形成原因解释英国作为一个普通法国家，没有严格区分公法与私法，要探讨英国行政法基本原则，必须从其宪法原则开始，因为其行政法是建立在宪法的基础上，行政法基本原则来自于宪法原则在行政法领域的具体化。

虽然英国没有成文宪法，但其存在由立法、判例法、有关议会的法律和习惯、以及宪法习惯组成的不成文宪法。

另一方面，英国行政法基本价值与英国的特定历史事实相互结合的结果。

通过考察英国行政权的历史，大致可以沿着两条路径：第一，议会至上；第二，普通法控权。

首先，英国是一个从原始社会直接过渡到封建社会的国家，在当时的社会结构中，存在着世俗政权和教会并立的以及国王与贵族的相对分离。

这就从制度上，预备了权力分割与制约的宪政种子。

所谓“议会至上”即议会制定的法处于英国法的顶点，不存在优于它的法律，而且也不可能有审查它的机关。

它是17世纪英国资产阶级宪法斗争胜利的结果，亦被戴雪称为英国宪法的重要原则。

同时，《权利法案》规定，国王未经议会同意而征税、招募军队、废止法律都属于非法行为，这就肯定了议会权力地位高于王权，王权的行使要受到议会的制约，从而确立了“议会至上”的资本主义制度原则。

4其次，从普通法控权角度看，作为普通法内容之一的“自然正义”原则之所以能够存续至今，原因在于“英国普通法系的特点之一是具有相对独立性。

那么普通法为什么能产生“自然正义”原则呢？因为自然正义的概念起源于自然法，而自然法表达的是一种公正和正义的理念它适用于所有为宇宙间最高力量支配的人，不同于国家制定的实在法。

因此，由自然法中孕育出自然正义原则也就还不奇怪了。

英国是普通法系的典型国家。

与大陆法系“公法模式”的行政法相比，英国没有划分公私法的传统，政府和公民之间的关系与公民个人之间的关系，原则上受同一法律—“普通法”的调整和同一法院—“普通法院”的管辖。

（二）美国行政法基本原则形成原因解释美国法的基础是英国普通法，两国同属于普通法系国家。

重视程序是普通法系国家的传统，这种传统与美国所接受的近代启蒙思想家的法治理念相结合，形成了美国独具特色的“程序法治”观念。

通过考察美国行政法基本原则的形成历史，笔者通过时间顺序做出具体分析。

首先，美国的前身是英国在北美的13个殖民地，在建国前已通过与宗主国的革命战争赢得了各自的独立，并且彼此互不统辖，仅有一个松散的联邦。

其次，美国建国时间是在19世纪末，此时距英国18世纪末的立宪政体建立已近一个世纪之后了，此时不仅有英国宪政思想的影响，而且洛克的自由主义观念以及孟德斯鸠三权分立观念早已经深入人心。

再者，19世纪下半叶以来，美国独立管制机构急剧增加，美国文职公务人员的人数也日益膨胀，滥用职权侵犯公民权利的现象时有发生；罗斯福“新政”时期和二战期间所实施的行政措施，程序极为简易，涉嫌专制。

为了克制这种问题，再加上美国受英国自然公正思想的影响，最终形成了美国独具特色的法治观念—程序法治理念。

（三）法国行政法基本原则形成原因解释法国是大陆法系国家的典型代表，素有“行政法母国”之誉，其行政法被许多国家奉为典范。

法国最先从理念上承认行政法是一个独立的部门法，并通过行政法院富有创造性的努力构建了一个完整的行政法体系。

支撑这一庞大的行政法体系的是隐藏在其背后的行政法基本原则。

行政法的基本原则使法国的行政法体系虽然规模宏大但不显得杂乱无章，虽然范围广博但却构成一个和谐的整体。

法国著名法学家勒内·达维在谈及法国行政法时自豪地说：“一系列行政法原则已经形成，它完全可以和民法原则媲美，而且在某些方面更胜一筹。