农民集中居住有必要 关键看政府怎么做

农民集中居住有必要关键看政府怎么做编者按：为了寻找、总结各地农民集中居住的典型样本，从今年4月开始，本刊派记者赴江苏省胡楼村、安徽省宋岗村、黑龙江省曙光村、河南省孟楼村和重庆市外坝村深入采访，他们的相关经验分别刊登在2011年第5~9期上，本期还刊登了北京市农村经济研究中心研究员张英洪采写的《高碑店村的“民办公助”旧村改造模式》。

农民集中居住究竟应该遵循什么样的规律？这些典型经验给广大基层干部提供哪些有益的启示？本刊编辑部特邀国务院发展研究中心研究员长子中、中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军、甘肃省委党校教授宋圭武、四川省委党校新农村建设研究中心副主任彭大鹏、湖南省社会科学院农村发展研究所副研究员陆福兴、华中科技大学中国乡村治理研究中心博士贾林州以及安徽省淮北市委党校副教授马跃，共同探讨这些问题。

在城市化和现代化进程中，农民集中居住是否有必要？长子中：农民集中居住有其合理的一面，比如节约了用地，为城市或农村的发展腾出了空间，并且不同程度地促进了农民增收。

但是，是否所有的农村都需要推进农民集中居住，是值得商榷的。

在大城市的郊区，或者是已经划入城市规划区内的村庄，可以进行集中居住。

因为当地农民的生产生活方式已经发生改变，生产经营呈多元化趋势，农业在农民总收入中所占比重越来越低，经商、办企业、打工、搞出租成为当地农民收入的主要来源，集中居住只不过加快了城市化的步伐而已。

在一些地处偏僻、交通不便，纯粹以务农为主的村庄搞集中居住，则无必要。

在这些农村地区，农业还是农民主要的生产活动，庭院经济和家庭养殖还是重要的收入来源，农民收入水平还不足以支撑集中居住，养老保险等基本社会保障还没有覆盖全体农民，农民一般不适合、也不愿意集中居住。

高新军：在经济较为发达和人口十分集中的东部省份，比如浙江省沿海地区，农民居住已经十分集中，农村公共服务较为普及，就没有必要再搞集中居住。

再比如笔者调查过的江苏省南京市六合区，农民传统上就一直居住的很集中，也没有必要搞集中居住。

还有那些村落本身是我国传统文化遗产的农居，比如安徽南部的徽派农居，江苏农村的小桥流水等，则是需要保护的我国农村重要的文化遗产，肯定也不是农民集中居住的对象。

但是，对于我国广大中西部地区农村和经济欠发达农村土地进行整理，改善农村公共服务的条件，增加农民的财产性收入，提高农民的居住水平，确实是一条行之有效的途径。

今年9月初，我考察了成都市城乡统筹综合配套改革。

在去过的双流县瓦窑村和南新村，我确实为当地农民通过集中居住，土地整理，改善农村公共服务，提高农民居住水平的新气象所振奋。

可以说，那里的农民过上了和城里人一样的生活，而且在某些方面比如环境还要好于城市的居民。

宋圭武：经济的集中化和规模化以及工厂化，必然伴随生活的集中化和社区化。

一般而言，生活方式和生产方式是互相作用的。

生产方式决定生活方式，生活方式也影响生产方式。

随着我国农村经济的发展和一些地方农业产业化的深化，农民确实有集中居住的必要。

这样做的好处，一是可以降低建筑成本，二是有利于管理，三是有利于保护环境，四是有利于保护耕地。

彭大鹏：在城市化的进程中，农民集中居住要因地制宜，不能强求一律。

如果农民的生产生活方式没有转变过来，集中度再高也没有意义，而且还会给农民带来诸多不便。

陆福兴：城市化的主要特征之一是农民市民化，人口向城市集中，人口居住趋向集中化。

现代化是用现代科学技术改造传统农业，加速农业的产业化和产业集聚化，在一定程度上也推动人口的集中居住。

种客观趋势，有其必然性。

但是，农民集中居住必须在城市化和现代化的基础上进行，而不是先集中居住，再推动城市化和现代化。

如果用农民集中居住来实现城镇化和现代化，那是违背历史发展规律的。

因此，农民集中居住不等于城市化和现代化，城市化和现代化并不是靠简单的农民集中居住实现的。

在农民上楼的过程中，村两委应当扮演什么样的角色？长子中：村两委是最基层的组织，是农民利益的代言人，在农民集中居住的过程中，村两委要积极发挥模范带头作用，促进农民集中居住。

一是做农民集中居住的积极引导者。

对于条件成熟、具备集中居住的地方，村两委要以身作则，带头发挥模范作用，做好农民的思想工作。

二是做农民集中居住利益的维护者。

土地作为一种自然资源，具有就业、生存、社会保障等属性。

农民居住方式的改变，必然触及其中的许多利益，村两委作为农村土地所有者的代表，要做农民利益的维护者，确保农民集中居住后经济上得实惠、生活上有提高、各种措施（医疗、养老等）有保障。

彭大鹏：村两委作为农民的委托人和利益代表，如果站在农民的对立面，而不是积极沟通和协调利益各相关方，对当地的和谐发展并不利。

陆福兴：村两委在农民上楼的过程中，扮演的角色应该有所不同。

村党支部主要提供政治服务，村委会主要提供经济社会服务，两者都不是农民上楼的主体，但都必须按照农民的意愿行事，而不能代替农民做主甚至强迫农民上楼。

贾林州：村两委应全力维护村民和村集体的利益，并依具体情况展开与地方政府和资本的合作与博弈。

江苏省胡楼村和河南省孟楼村都是采用农民自愿报名的办法，整个工程拖得时间很长。

怎么看待这种做法？长子中：推动农民集中居住，不是搞运动式的“突击战”，突击规划，突击集中；或是搞闪电式的“偷袭战”，强制拆房，强行集中，而是以确保农民核心利益得到持续不断增长的集中。

集中居住能否提高农民的生活质量,能否减少农民的生活支出,能否提高农民的经济收入，能否影响农民的农业生产，这都需要给农民一定的时间进行甄别。

如果盲目贪大求快，强行推进，势必积累很多矛盾，不利于社会稳定。

江苏省胡楼村和河南省孟楼村采用农民自愿报名的办法来推进集中居住，是很正确的。

这最起码给了农民一个思考的过程，给了农民一个选择的过程。

工程建设工期虽然延长了，但能最大限度地减少社会矛盾，充分尊重了农民的知情权、选择权，农民不会感到“被自愿”，因为“被自愿”正是当前我国推动农民集中居住过程中存在的最大问题，政府总是代替农民做选择，把农民边缘化。

高新军：我对江苏省胡楼村和河南省孟楼村的做法十分赞同。

这样做，表面上看是慢了一些，但是它从根本上避免了一刀切产生的矛盾和问题，保护了农民的权益，尊重了农民的意愿，体现了我国农村基层干部对农民权益的敬畏，符合民主化发展的趋势。

而且从长远看，这样做也节约了成本，因为矛盾少，社会和谐，对今后的生产发展也有促进作用，反而效果更好。

事实上，农民集中居住是一项触及农民根本利益的巨大变化。

面对这样的变化，我们不能采用运动的方式来运作（这种方式恰恰是目前我国各级政府使用起来最熟练、方便的方式），而要采用民主化的方式，让民主政治在我国社会资源的分配上起基础性作用。

我们常说在经济资源的配置上要让市场经济规律发挥基础性作用，其实，民主政治在社会资源的合理配置上，也必须起到同样的作用。

陆福兴：我认为，农民集中居住是一个漫长的过程，这一过程还需要农村经济社会发展为基础支撑。

因此，农民上楼不可急于求成和急功近利，要打好坚实的经济社会基础。

江苏省胡楼村和河南省孟楼村采用农民自愿报名的办法，规定必须等到报名人数达到一定数目才能建设，尽管整个工程拖的时间很长，进度很慢，但是值得肯定。

原因有二：一是农民上楼本身要有经济社会的基础，不能建成空中楼阁，所以需要时间；二是农民上楼要充分尊重农民的意愿，不能强迫命令，农民也需要一个观察和思考的过程，需要时间等待。

所以，农民上楼不能一蹴而就。

江苏省胡楼村和河南省孟楼村的农民上楼尽管时间拖得长了点，但是得到了农民的赞同和拥护，因此，这两个村的农民上楼是比较成功的。

贾林州：这两个村都在传统农业区，应该说这种做法是比较合理的，其实质是村庄发挥主体性作用，合理规划、长期诱导产生的一种诱致性制度变迁。

工期长并不代表其效率低，相反，两个村没有激进上楼产生的各种社会成本问题。

这实质上是村庄主导型的新农村建设，其过程也有利于调动村民的积极性，融合村庄资源，发挥村两委在村级治理中的主体作用。

值得深入挖掘其内在经验与价值，并供各地借鉴。

在黑龙江省曙光村农民上楼的过程中，县镇两级政府把节省出来的建设用地指标全部预留给了村里，这给地方政府带来哪些启示？长子中：近年来，城乡建设用地增减挂钩、宅基地换住房以及集中上楼等村庄整治项目在不少地区推进较快，节约了用地，为城市发展腾出了空间，其积极意义不可否认。

但是，不少地方实质上是把利益置换到城里或者企业的腰包里了，而把农民排斥在土地增值收益分配之外，使其无法享受市场化土地增值所带来的收益，农民得到的实际利益少之又少，成了“上楼”运动中的受害者，并且产生了不少社会问题。

在黑龙江省曙光村的农民上楼过程中，庆安县和勤劳镇两级政府把节省出来的建设用地指标全部预留给村里，给村里预留了发展空间，本身就是对农村、农民最大的反哺和馈赠。

2010年11月10日，国务院召开常务工作会议，专门研究城乡建设用地增减挂钩问题，特别强调，“开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位”，庆安县和勤劳镇两级政府的做法就是对此的最好诠释。

彭大鹏：庆安县在勤劳镇曙光村开展的集中居住工程，立基于当地大部分农民离村创业以及农业已经实现了机械化的现实情况，政府发挥了主导作用，有其积极的一面。

但是，这种模式不具有普遍意义，至于建设用地指标是否留在村里，这跟建设用地指标在当地能否交易及其市场价值有关，如果是在用地指标极缺的特大城市周边，恐怕就不会像曙光村那样做了。

高新军：事实上，所谓的“占补平衡”，在成都这样的国家级城乡统筹综合改革试验区也暂停了。

今年9月初，我在成都调查时，当地干部也告诉我，“占补平衡”确实在某种程度上加剧了对农村土地的剥夺，而且就是在成都这样的地方，如果长期实行这种政策，也会很快造成无地可补的局面。

这样看来，农村通过土地整理节省出来的土地没有用作“占补平衡”去帮助城市，而是留在了当地进行农业开发，显示了庆安县和勤劳镇两级政府对农民权益的尊重。

陆福兴：曙光村农民上楼的过程中，庆安县和勤劳镇两级政府把节省出来的建设用地指标全部预留给村里，是真正的农民上楼，真正为了农民上楼。

这给地方政府的启示有三：一是农民上楼是农民自己的事情，地方政府要充分尊重农民的意愿，突出农民的主体地位，政府更不能与农民争利。

二是农民上楼的根本利益是土地。

一些地方的农民上楼不成功，是因为这些地方的政府对农民上楼醉翁之意不在酒，而是在乎农民的土地，侵犯农民土地利益的“被上楼”，是注定得不到农民拥护的。

三是农民上楼要因地制宜。

我国农村差异大，各地的具体情况不同，农民上楼的模式和路径应该各有区别，不能照搬模式。

在曙光村农民上楼过程中，庆安县和勤劳镇两级政府把土地留在村里，这一模式在曙光村是成功的，但是不能放之四海而皆准。