浅析英国城市公共交通发展沿革

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浅析英国城市公共交通发展沿革

□　宿凤鸣

英国是世界工业革命的起源地，工业化和城市化水平长期在全球处于先导地位，英国的公共交通也为世界范围内不同社会制度、不同发展阶段的不同国家提供了范本。

总的来讲，英国的公共交通发展到现在基本经历了四个阶段，这不仅仅由公共交通自身发展决定，更体现了英国时代的特征。这四个阶段是自由发展期、政府强力干预期、重新自由化期和现在的协调发展期，各个阶段彼此之间多有联系，是一脉相承的城市公共交通演变。经过螺旋式的上升，现阶段英国的公共交通进入了协调发展期，基本上能够满足社会经济的需要，保障了城市的健康发展。

英国的工业革命始于１８世纪６０年代，到１９世纪中期基本完成，１９１１年英国城市人口达到７８．１％。英国工业革命对城市化的影响还在于发生了交通运输业革命，出现了郊区城市化的趋势。１９世纪末，在大城市中心区人口减少的同时，市郊区的人口不断增长，机动化公共交通的作用日益显著。在先于私人机动化出现的漫长城市化过程中，英国的城市公共交通得到了充分的自由发展，架设了初具规模的交通网络，形成了城市发展的命脉。

英国公共交通的自由发展期处于二战前的守夜人国家阶段。作为最早完成工业革命的老牌资本主义国家，二次世界大战之前，大部分时间由保守党组阁的英国总的指导思想是“自由放任”。长期以来的守夜人国家主要职能仅限于保护本国社会的安全”、“设立一个严正的司法行政机构”和“建立并维持某些公共机关和公共工程”等方面。政府提供的公共服务相当有限，基本任凭市场自由调节，政府既不是服务的提供者也很少履行监督的义务。

这一信条也体现在公共交通的提供上。

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２０世纪３０年代前，英国城市公

共交通尽管已经颇具规模，但基本

上由各种不同的机构和大量私人投

资者进行建设、运营、管理等，规

模小，设施简单，形式灵活，处于

无序竞争和重复服务的状态。政府

对此基本不进行干预，关于城市交

通的政策与措施都相当有限。例如

到２０世纪初期伦敦地铁由６个独立

运营者运营，换乘不衔接，票务系

统也不统一，管理比较混乱，导致

旅客极大的不便。

英国公共交通在二战后艾德里

政府上台后进入政府强力干预期。

二战前守夜人国家的社会矛盾日益

积累，贫富差距增大，尽管保守的

思想还占主流，但政府在公共服务

包括公共交通方面的不作为逐渐不

被接受，而二战就成为一个改变的

契机。在二战中，英国人民对于政

府职能的期望产生了根本的转变，

同时战时的“共产主义”政策也直

接影响了英国战后政治形势的走

势，成为福利国家建设的重要前

提，也成为了英国公共服务模式变

革的转折点。

二战后，仍然拘泥于自由主义

的保守党在大选中败北，工党成为

执政党。工党纲领的传统理论基础

是费边社会主义，同时结合经济方

面的凯恩斯主义和政治学方面的英

国社会主义思想。归结到一点，要

求国家对经济和社会进行强有力的

干预，艾德礼工党政府将此付诸实

施，于１９４８年宣布建成福利国家。

政府不但对公共交通进行计划和管

理，还通过企业国有化直接成为了

公共交通的提供者，除此之外，政

府负有监督的责任。之后保守党组

阁的政府也基本保持这些执政方

针，形成了“共识政治”。从１９３０年

代到１９６０、１９７０年代，城市交通尤

其是公共交通事业都由一些公营大

公司负责。这些公司经营的公交线

路各有盈亏，在公司内部实行交叉

补贴。

除了政治方面的因素，政府对

公共交通的干预更是实际的需要。

战后公共交通的大规模建设无法由

私人提供，例如伦敦地铁的扩张。

同时，私人汽车成为日常生活的一

部分，给城市交通造成了极大的压

力，而自由竞争的公共交通效率低

下，浪费极大，已经不足以支持城

市经济社会发展的需要。

国家强力干预的后期，伴随私

人机动化的快速发展，公共交通出

现了一些问题。１９５０年代，英国开

始有了最早的交通发展战略，主要

内容是大力建设公路以推广汽车的

使用，这是交通基础设施大力建设

的时期。汽车产业成为英国的发展

重点，私人汽车拥有率迅速上升，

到１９７１年英国拥有私人汽车的家庭

达到５２％。这一时期的交通方针是

“预测与供给”，预测交通量及拥堵

位置，通过提供更多的公路基础设

施来避免或者缓解可能发生的拥

堵。１９６０年代城市里的道路建设开

始关注道路结构等级分配以及与土

地使用规划协调的必要性。公路大

规模建设和私人机动化水平迅速提

升的年代，政府对公共交通的投资

缩小，公共交通盈利急速下降甚至

产生亏损。１９５２年公交人次占全部

出行的比例为４２％，但１０年后公共

交通的客运量下降了３０％。１９７０年

代初，英国在７个最大的省级城市

建立了客运交通的行政管理部门，

负责总体协调，进行外部补贴。到

１９８２年财政年度的财政补贴（不包

括老人和儿童优惠票的费用）占营运

成本的３５％，达到７亿英镑，为１９５０

年代的１３倍。英国的公共交通进入

恶性循环，票价上涨，客流下降，财

政补贴直线上升。

既然政府的强力干预并没有使

公共交通持续健康发展，那么重新

自由化就成为历史选择的下一个发

展阶段，这一时期也是撒切尔夫人

及梅杰政府的新自由主义时期。

福利国家传统公共服务模式的

运行是需要大量的财政资金支撑

的。从１９４５年到１９７９年，政府开

支不断扩张，并于１９７５年达到峰

值，占国民收入总值的４８．８％，这

就导致了巨额的财政赤字，并造成

通货膨胀。同时，政府财政收入重

要来源的国有企业是社会生产部门

中效率最低的。政府在提供足够的

公共服务方面愈来愈力不从心，民

众对于国有化已经产生了很大的质

疑，而执政的工党尚未深刻意识到

这一点。

１９７３年，中东战争爆发，导致

世界油价攀升。西方国家的经济

“滞胀”状态加剧，政府收入下降，

税收更不足以支付各项公共开支。

１９７９年，撒切尔夫人打破了原有的

“共识政治”，提出重新调整国家与

市场的关系，通过国有企业的私有

化、放松政府管制、强调市场竞争

等对原有的公共服务体系进行变

革，在她的领导下，保守党赢得了

大选。撒切尔上台以后，以新自由

主义经济理论取代凯恩斯主义，逐

渐限制政府的权力，部分恢复了资

本主义国家的自由主义；推行国有

企业的私有化，对公共服务进行了

市场化改革，引入了竞争机制，以

期平衡国家与个人的责任。这些改

革不仅增加了政府收入，还提高了

企业的效率。这一时期，英国还最

先开始了基础设施投融资的公私合

作模式。