浅析英国城市公共交通发展沿革

71浅析英国城市公共交通发展沿革□　宿凤鸣英国是世界工业革命的起源地，工业化和城市化水平长期在全球处于先导地位，英国的公共交通也为世界范围内不同社会制度、不同发展阶段的不同国家提供了范本。

总的来讲，英国的公共交通发展到现在基本经历了四个阶段，这不仅仅由公共交通自身发展决定，更体现了英国时代的特征。

这四个阶段是自由发展期、政府强力干预期、重新自由化期和现在的协调发展期，各个阶段彼此之间多有联系，是一脉相承的城市公共交通演变。

经过螺旋式的上升，现阶段英国的公共交通进入了协调发展期，基本上能够满足社会经济的需要，保障了城市的健康发展。

英国的工业革命始于１８世纪６０年代，到１９世纪中期基本完成，１９１１年英国城市人口达到７８．１％。

英国工业革命对城市化的影响还在于发生了交通运输业革命，出现了郊区城市化的趋势。

１９世纪末，在大城市中心区人口减少的同时，市郊区的人口不断增长，机动化公共交通的作用日益显著。

在先于私人机动化出现的漫长城市化过程中，英国的城市公共交通得到了充分的自由发展，架设了初具规模的交通网络，形成了城市发展的命脉。

英国公共交通的自由发展期处于二战前的守夜人国家阶段。

作为最早完成工业革命的老牌资本主义国家，二次世界大战之前，大部分时间由保守党组阁的英国总的指导思想是“自由放任”。

长期以来的守夜人国家主要职能仅限于保护本国社会的安全”、“设立一个严正的司法行政机构”和“建立并维持某些公共机关和公共工程”等方面。

政府提供的公共服务相当有限，基本任凭市场自由调节，政府既不是服务的提供者也很少履行监督的义务。

这一信条也体现在公共交通的提供上。

72２０世纪３０年代前，英国城市公共交通尽管已经颇具规模，但基本上由各种不同的机构和大量私人投资者进行建设、运营、管理等，规模小，设施简单，形式灵活，处于无序竞争和重复服务的状态。

政府对此基本不进行干预，关于城市交通的政策与措施都相当有限。

例如到２０世纪初期伦敦地铁由６个独立运营者运营，换乘不衔接，票务系统也不统一，管理比较混乱，导致旅客极大的不便。

英国公共交通在二战后艾德里政府上台后进入政府强力干预期。

二战前守夜人国家的社会矛盾日益积累，贫富差距增大，尽管保守的思想还占主流，但政府在公共服务包括公共交通方面的不作为逐渐不被接受，而二战就成为一个改变的契机。

在二战中，英国人民对于政府职能的期望产生了根本的转变，同时战时的“共产主义”政策也直接影响了英国战后政治形势的走势，成为福利国家建设的重要前提，也成为了英国公共服务模式变革的转折点。

二战后，仍然拘泥于自由主义的保守党在大选中败北，工党成为执政党。

工党纲领的传统理论基础是费边社会主义，同时结合经济方面的凯恩斯主义和政治学方面的英国社会主义思想。

归结到一点，要求国家对经济和社会进行强有力的干预，艾德礼工党政府将此付诸实施，于１９４８年宣布建成福利国家。

政府不但对公共交通进行计划和管理，还通过企业国有化直接成为了公共交通的提供者，除此之外，政府负有监督的责任。

之后保守党组阁的政府也基本保持这些执政方针，形成了“共识政治”。

从１９３０年代到１９６０、１９７０年代，城市交通尤其是公共交通事业都由一些公营大公司负责。

这些公司经营的公交线路各有盈亏，在公司内部实行交叉补贴。

除了政治方面的因素，政府对公共交通的干预更是实际的需要。

战后公共交通的大规模建设无法由私人提供，例如伦敦地铁的扩张。

同时，私人汽车成为日常生活的一部分，给城市交通造成了极大的压力，而自由竞争的公共交通效率低下，浪费极大，已经不足以支持城市经济社会发展的需要。

国家强力干预的后期，伴随私人机动化的快速发展，公共交通出现了一些问题。

１９５０年代，英国开始有了最早的交通发展战略，主要内容是大力建设公路以推广汽车的使用，这是交通基础设施大力建设的时期。

汽车产业成为英国的发展重点，私人汽车拥有率迅速上升，到１９７１年英国拥有私人汽车的家庭达到５２％。

这一时期的交通方针是“预测与供给”，预测交通量及拥堵位置，通过提供更多的公路基础设施来避免或者缓解可能发生的拥堵。

１９６０年代城市里的道路建设开始关注道路结构等级分配以及与土地使用规划协调的必要性。

公路大规模建设和私人机动化水平迅速提升的年代，政府对公共交通的投资缩小，公共交通盈利急速下降甚至产生亏损。

１９５２年公交人次占全部出行的比例为４２％，但１０年后公共交通的客运量下降了３０％。

１９７０年代初，英国在７个最大的省级城市建立了客运交通的行政管理部门，负责总体协调，进行外部补贴。

到１９８２年财政年度的财政补贴（不包括老人和儿童优惠票的费用）占营运成本的３５％，达到７亿英镑，为１９５０年代的１３倍。

英国的公共交通进入恶性循环，票价上涨，客流下降，财政补贴直线上升。

既然政府的强力干预并没有使公共交通持续健康发展，那么重新自由化就成为历史选择的下一个发展阶段，这一时期也是撒切尔夫人及梅杰政府的新自由主义时期。

福利国家传统公共服务模式的运行是需要大量的财政资金支撑的。

从１９４５年到１９７９年，政府开支不断扩张，并于１９７５年达到峰值，占国民收入总值的４８．８％，这就导致了巨额的财政赤字，并造成通货膨胀。

同时，政府财政收入重要来源的国有企业是社会生产部门中效率最低的。

政府在提供足够的公共服务方面愈来愈力不从心，民众对于国有化已经产生了很大的质疑，而执政的工党尚未深刻意识到这一点。

１９７３年，中东战争爆发，导致世界油价攀升。

西方国家的经济“滞胀”状态加剧，政府收入下降，税收更不足以支付各项公共开支。

１９７９年，撒切尔夫人打破了原有的“共识政治”，提出重新调整国家与市场的关系，通过国有企业的私有化、放松政府管制、强调市场竞争等对原有的公共服务体系进行变革，在她的领导下，保守党赢得了大选。

撒切尔上台以后，以新自由主义经济理论取代凯恩斯主义，逐渐限制政府的权力，部分恢复了资本主义国家的自由主义；推行国有企业的私有化，对公共服务进行了市场化改革，引入了竞争机制，以期平衡国家与个人的责任。

这些改革不仅增加了政府收入，还提高了企业的效率。

这一时期，英国还最先开始了基础设施投融资的公私合作模式。

73保守党政府认为公共交通产生大量问题的原因在于公营大公司的垄断经营，不利于经营效率的提高，因此决心对经营机制进行改革。

１９８５年“运输方案”规定地方的公共汽车运输必须通过投标实现商业运行。

在保障基本公共交通服务的前提下，引入了竞争，提高了效率，使消费者拥有了选择权。

改革的目的是要激发创新、节约成本、降低票价，使公交的服务适应乘客的需求，以增加公交人次，抑制私人交通的增长，同时减少政府的财政补贴支出。

改革后政府的补贴有所减少，但公共交通的服务并没有得到明显的改善。

由于竞争激烈，出现经营者重新组合的趋势，到１９９５年５３％的全国公交市场由６家大公司占有。

由于伦敦的特殊性，没有与英国其他地区一起立即实行自由竞争和下放经营管理权，根据１９８４年伦敦地区交通法成立的直接对中央政府负责的ＬＲＴ国家公司，在旗下建立了伦敦公共汽车有限公司，决定先实行在协调的线网内实行经营许可证制度，伦敦仍然保持一个整体性的票价和服务体系。

ＬＲＴ作为委托人，将各条路线发包，进行招标。

采取成本合同的方式，中标的经营者按合同规定提供服务，并获得规定的收入。

票款收入全部归ＬＲＴ，由ＬＲＴ承担营收风险。

同时ＬＲＴ还建立了伦敦地铁有限公司，对伦敦地铁进行统一管理。

到１９９０年代，伦敦公共汽车有限公司成立的１２个运营公司也开始私有化。

伦敦模式的改革情况比伦敦外要好得多，服务供应的水平提高。

由于服务质量有考核指标，并有相应的处罚措施，计划车公里的未完成率从改革前的１７％降到１％～２％。

平均票价上升近６％，公交人次下降幅度约３％，基本保持原来的水平。

政府补贴由１９８２年的３．５亿英镑下降到１９９４年的５８００万英镑。

这一时期也是政府交通理念的一个分水岭，认识到交通还要顾及环境、土地使用、社会公平等多方面的问题。

１９７０年代后，英国的人均ＧＤＰ继续保持增长势头，拥有私人汽车的家庭比例也继续上升，但１９７０年代后期公路建设的规模呈明显下降趋势，进一步明确只有在交通需求管理无法解决问题的情况下才进行道路改建。

１９８０年代预测１９８９年至２０２５年还将有新一轮大的交通量的增长，政府计划进行新的大规模公路建设，但是最终认识到无论如何建设公路，交通拥堵都会加剧，大幅取消了公路建设的计划，这可以说是“预测和提供”政策的终结时期。

１９８９年发表了《为了繁荣的道路》白皮书，提出要提高道路交通的可靠性。

重新自由化的公共交通也出现了很多问题，这时选择了第三条道路的布莱尔工党政府引导公共交通进入了协调发展期。

撒切尔夫人及后来的梅杰政府图１ 英国公共交通沿革自由放任政府提供－中央集权，国有化私有化，市场化，中央集权合作，地方分权，大部制守夜人国家艾德里政府－福利国家小规模，无序竞争布莱尔政府－第三条道路自由发展期政府强力干预期重新自由化期协调发展期撒切尔－新自由主义国有化，私人机动化－预测与供给，公交恶性循环公交自由竞争到垄断，认识到交通需求管理重要性组合拳－公交优先，综合系统可持续发展74对英国公共服务的改革从化解政府财政危机、促进经济复苏到提高公共服务的质量和水平，都取得了不俗的成绩。

但自由主义改革在体现社会公平价值上尚有缺失，媒体和公众对私有化的抨击越来越多。

１９９７年由年轻的布莱尔领导的英国工党重新当政，主张政府必须作为规范的制定者和制度的提供者负责解决教育、培训、运输、通信等市场无法解决的问题，同时保持已经私有化的企业现状，选择了在社会民主以及新自由主义之间的第三条道路。

此时英国公共交通私有化运营已经基本形成定局，工党政府更关注国家在提供、规范公共服务方面的职能，尽量弥补私有化运营的不足，力图建立新福利国家。

布莱尔政府在重视市场竞争的同时，更多着力于合作，强调政府必须与市场、社会、公民形成默契的合作。

中央政府和地方政府之间的改革，使得彼此之间形成一种平衡，地方政府直接负责公共服务包括公共交通的提供，从而实现了服务机构多层次化，资金来源灵活有效化。

这一系列的改革决定了中央和地方在发展公共交通中的责任划分。

在城市和交通规划方面，地方政府包括伦敦拥有规划的权利，由中央政府指定的当地委员会进行批复。

但是如果地方与大区乃至国家的规划有冲突，需服从大区或国家的规划。

中央政府鼓励地方实行交通发展与用地开发结合的ＴＯＤ（公共交通引导城市发展）模式，例如伦敦金融区与Ｊｕｂｉｌｅｅ地铁线的配合开发。

工党政府上台后改革的另一个重要方面是“大部制”。

１９９７年，英国交通部与环境部合并形成了环境、交通与地区部。

在交通与环境、地区发展有密切联系的理念指导下，这个部门的职责是在保护环境的同时提供交通运输服务。