《市县国土空间规划分区与用途分类指南》解读与研究

《市县国土空间规划分区与用途分类指南》解读与研究

国土空间规划体系建设时间表（资讯来源：中国城市规划）本文从发展历程、规划体系和管理体系将日本、德国、英国、荷兰和中国的国土空间规划做了横向比较，发现国外空间规划优点，对比我国规划体系的不足，主要体现在：

●法律法规上，缺乏国家层面上统一、完整、权威的上位法，配套规章、规范性文件滞后。

●规划管理上，部门分割自成体系，当然新的机构改革从管理体系上已经逐步厘清，但是如何弥合割裂的体系，除了部门整合，更要以来配套法律法规出台和内部管理体系整合。

●规划编制上，规划目标存在矛盾、规划要素存在差异，源自于原有各部门利益出发点差异导致的规划指标、规划内容、规划基期、编制年限、配套技术标准等规划要求的差异。

●在规划运行上，缺乏统筹，操作适应性不强，存在“就土地谈土地”、“就城市谈城市”的矛盾问题。

本文依据上述问题提出来建议，空间规划体系的价值目标应该从单一目标的经济增长向多目标的可持续发展转变，注重经济发展、环境保护和社会公平的协调。在规划编制过程中，应统筹考虑综合资源环境承载力，明确空间开发的限制性和适宜性，引导人口和产业向资源环境承载力较高的区域聚集，优化生产、生活、生态“三生”空间，促进人口、资源、环境相协调。同时推进公众参与协商机制，让基层利益相关者了解并参与规划的制定过程，提交规划的合理性和可操作性。

长期以来，我国城乡规划、土地利用规划和山水林田湖草相关规划接受横向与纵向两个纬度的行政管理。从横向来看，住建、国土、海洋、林业等多个部门，通过多种类型的法律法规和空间类规划实行要素管控；从纵向来看，国家、省、市、区县、乡镇多级部门，通过规划上报审批、任务督办落实等手段实施层级管理。由于同一空间要素的多层多头管理，造成横向规划内容打架和纵向编审重点不清这两个核心问题。

十九大以来，国家通过机构改革成立自然资源部，基本上解决了横向多头管理的问题。但各层级政府对于国土空间规划“报什么”、“批什么”尚未明确，各级国土空间规划的编制重点也就无据可依。本文以市县国土空间规划为研究对象，从事权划

分的角度切入，通过深入研究多个空间类规划的分级编审内容，提出市县国土空间规划编制内容界定与传导机制建立的新思路，为建立国土空间规划体系提出有益建议。

1 市县空间类规划编制内容与关注重点研究

根据城市规划学会统计，目前我国有法定依据的各类规划就有80多种，非法定规划更是不计其数[1]。按照山水林田湖草统筹保护的要求，本文重点筛选了城市总体规划、土地利用总体规划、主体功能区规划、海洋功能区规划、矿产资源总体规划、土地整治规划、林业生态红线、湿地保护规划八类规划进行研究。通过研究上述规划的事权划分，聚焦目标指标管控、空间要素管控和规划图纸三个方面，总结目前纵向体系下空间类规划编制内容特征。

1.1空间类规划纵向管理相关综述

为推动“多规合一”，构建空间规划体系，国内学者进行了大量的理论和国际案例研究。田颖、耿慧志通过研究英国空间规划体系各层级衔接问题，提出要简化规划编制内容和审批程序、清晰划分各级规划编制任务、加强“自上而下”的目标分解和“自下而上”的公众参与[2]。张志强，黄代伟通过研究德国规划体制改革经验，认为应强化规划的空间指导和约束功能，空间规划应该是发展战略在空间上的反映和安排，不宜涉及太多促进经济增长的内容[3]。李亚洲，刘松龄通过研究日本空间规划体系，认为事权关系的剖析和明确是建构清晰、高效空间规划体系的重要工作内容，应重点明确“纵横”规划事权[4]。

邓凌云，曾山山，张楠从政府事权视角切入，认为规划体系内容要与政府事权相匹配。并以城乡总体规划的垂直事权划分为例，提出在报批的过程中，应明确国家层面、省级层面、市级层面的审查审批内容，有效划定事权边界，提高空间规划实施效能[5]。张京祥，陈浩提出要理顺规划的事权划分体系，应当遵循“一级政府，一级事权”的基本原则[6]。

从上述文献研究可以看到，规划内容与各级政府事权边界相匹配是实现空间类规划纵向管理的关键，也有学者对城乡规划的垂直编审内容进行了重点研究。但对于新时期国土空间规划的纵向管理体系还少有涉及，统筹山水林田湖草系统治理和高品质城乡建设的规划思维尚未体现，有必要通过分析多个空间类规划的事权划分和编制内容，借鉴先进经验，提出国土空间规划纵向管理体系构建的思路和建议。

1.2 空间类规划分级编审内容分析

1.2.1 城市总体规划

根据《中华人民共和国城乡规划法》，直辖市、省和自治区人民政府所在地的城市、人口超过100万的城市以及国务院确定的城市，其总体规划必须上报国务院审批；其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批；县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。结合广东创建城乡规划管理体制改革试点省关于城市总体规划改革试点的经验进行综合分析，可以发现国务院及省级人民政府在总规审批过程中主要关注城市发展定位、城市性质与职能、城市发展指标体系、市域和中心城区的人口及建设用地规模、城市四线、区域级公共服务和基础设施的数量及布局等内容。市县级人民政府在规划审批中则注重保障城市运行所涉及的内容，包括市域和城市规划区的各类设施布局、城市规划区空间管制要求、城市集中建设区土地利用总体规划、开发强度管控、公园绿地规划、住房建设、地下空间开发和景观风貌等相对微观的内容。

1.2.2

土地利用总体规划根据《土地管理法》，省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定城市的土地利用总体规划需报国务院批准；其他城市土地利用总体规划需逐级上报省、自治区人民政府批准。国务院及省级土地利用总体规划审批部门主要审批土地指标管控、土地利用分区及管控方式。市县级土地利用总体规划管理部门则负责落实土地利用指标，做好土地利用战略规划、结构调整与布局优化、中心城区土地利用控制，制定耕地和基本农田保护措施，落实重点工程安排等。

1.2.3

主体功能区规划根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》、《全国主体功能区规划》以及各省、市县关于推进主体功能区规划编制的要求，国家主体功能区规划报国务院审议，省级主体功能区规划报省（区、市）人民政府审议，市县主体功能区规划报市县人民政府审议。其中，国务院主管部门负责审议国家层面主体功能区划分、全国陆地国土空间开发的规划指标以及生态管制原则等；省级人民政府负责分解落实全国主体功能区规划的要求，审批主体功能区分类、面积、范围、开发强度、城市空间规模等，落实国土空间开发指标、战略格局、生态发展区域和禁止开发区域管控要求；市县级则负责落实国家和省对本市县的主体功能定位、全市开发强度、全