高等学校治理结构中的权力冲突及其治理_祁占勇

教育学心理学学报二○一五年第二期高等教育研究２０１高等学校治理结构中的权力冲突及其治理祁占勇（陕西师范大学教育学院，陕西西安710062）摘要：高等学校治理结构中不同权力主体代表不同利益相关者在行使权力的过程中基于不同权力主体的利益诉求必然会存在权力冲突，权力冲突表现为政府强势与高校弱势的不平衡状态、高校与社会间的高等教育过度社会化或市场化、高校与社会间的边界模糊不清晰的状态。

高等学校治理结构中权力冲突的根源主要是因为政府事无巨细的行政调控方式依然大行其道、社会不确定性的追求效率思维依旧根深蒂固、高校行政权力主导的权力寻租本性仍然没有改观等缘由造成的。

要改变高等学校治理结构中的权力冲突，需要从转变政府的教育行政管理方式与科学确立政府的教育管理职能、建立公共教育服务平台与彰显市场对教育的有限介入、弱化高等学校的行政化色彩与建构学术权力本位的高校治理结构等方面入手。

关键词：高等学校；治理结构；权力冲突；权力治理中图分类号：G647文献标识码：A文章编号：1672－4283（2015）01－0160－08收稿日期：2013－06－02基金项目：教育部哲学社会科学研究后期资助项目（13JHQ046）作者简介：祁占勇，男，宁夏彭阳人，教育学博士，陕西师范大学教育学院副教授。

中共中央、国务院2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第38条规定，要“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”。

第40条进一步指出，要完善中国特色现代大学制度，完善治理结构。

事实上，高校治理结构中存在着诸多的权力主体，不同的权力主体代表着不同的利益相关者，在行使权力的过程中基于不同权力主体的利益诉求必然会存在权力冲突。

而解决权力冲突的基本方式就是要合理界定不同权力主体的权力边界、科学探寻对不同权力主体进行约束与规范的治理之策。

权力配置、约束和规范不仅是科学建构高等学校治理结构的基础，是现代大学健康、快速、高效运行与发展的保证，而且也是推进高校治理体系与治理能力现代化的关键，更是深化高校综合改革的重要抓手。

一、高等学校治理结构中权力冲突的表现在本真状态下，高等学校治理结构的目的是要实现权力间的相互制衡，这是从目的性价值、应然层面对高等学校治理结构权力配置的理想诉求。

但在现实的高等学校治理结构中却存在着严重的病态和权力冲突情况，突出表现为高校与政府、高校与社会以及高校内部的权力冲突。

（一）高校与政府间的权力冲突高校与政府间的权力冲突总体表现为政府强原发期刊－陕西师范大学学报（哲学社会科学版）２０１５年第１期第１６０－１６７页祁占勇高等学校治理结构中的权力冲突及其治理３０１势与高校弱势的不平衡状态。

改革开放以来，我国高等教育体制改革主要围绕政府职能转变、简政放权、扩大与落实高等学校办学自主权等核心问题开展。

但时至今日，政府对高校依然采用的是上对下的垂直型的领导与控制，是政府控制与大学自治的博弈，是一种外部权力结构的博弈。

其实质是一种典型的“国家控制模式”，表现出二者权力的极度不平衡。

事实上，通过对改革开放以来我国教育法制建设的价值定位可以清晰地看到，我国教育法制建设侧重从管理、控制、义务等方面来确立教育法的价值取向，在很大程度上反映的是高等学校高度服务于国家政治意识形态稳定与经济建设的需要。

受“工具价值”、“国家主义”等思维定势的影响，我国政府对高校管理持不信任态度。

政府权限在极度扩张，政府通过行政化手段对高校进行全方位、自下而上的管理、领导、调节与控制，高校几乎没有任何办学自主权。

高校缺乏应有的自治精神，从而导致高校明显的外部行政化特征。

一直以来，“政府在与高校的关系中处于优势地位，要么把高校视为政治的工具，以政治规律替代学术规律，以政治原则组织来规范学校教育教学活动，高校改革也时常带有政治的色彩而成为一种政府行为、政治行为；要么把学校视为经济的工具，高校越发屈从于经济活动的压力，扭曲了自身特性，并且因为单纯适应经济、市场而陷入了功利主义、工具主义泥潭”。

［1］“在大学与政府的关系方面，大学作为独立的社会组织，作为面向社会依法自主办学的法人实体还没有形成。

大学基本上是隶属于政府的，是面向政府办学的。

政府对大学的管理和控制方式是单一的直接行政控制，利用法律的、信息的、评估的、市场的等手段和方式还不够。

”［2］显然，在教育法制建设过程中诸多方面体现出的典型政治倾向，使现行教育立法在规定高校与政府的权利与义务时，政府教育行政权力的绝对性与义务的非确定性和高校权利的特定性与义务的确定性形成了鲜明对比。

政府对高校依据法律、法规和规章等享有直接介入与干预的权力在现行法律框架下都能找到依据，而与此相反的则是高校的办学自主权处于式微状态。

在政府自由裁量权不断强化的过程中，高校办学自主权式微与政府权力极度扩张构成了实质上的冲突。

其实在我国当前社会背景下，政府教育行政权力的极度扩张和高等学校办学自主权的缺失在很大程度上与高等学校和政府之间所形成的行政法律关系有着十分密切的关联。

从整体上看，在我国高校与政府构成的行政法律关系中，政府的行政权力与高校作为行政相对人权利之间存在着严重的失衡，这主要表现为重法制而轻法治、重依法治教而轻依法治校、重义务而轻权利、重实体而轻程序、重管理而轻治理以及重立法而轻实施。

在教育行政法律关系中往往规定政府对高等学校的行政命令权、行政指导权以及行政调控权等，而最大可能地弱化政府在高等学校发展过程中的责任与义务；在相关教育法律、法规中仅对高校的法人权利与行政权力有一定程度的规定，缺乏对高等学校作为行政相对人权利的设定，不仅有可能会导致政府与高等学校之间权利与义务的脱离，而且会造成政府对高校作为行政相对人权利的侵扰。

实际上这种困境的根源是由于高校与政府间的权限边界不明晰造成的，其结果是政府仍然掌握着很多直接影响高校管理和运行的基本权力，在学科专业的自主设置与调整、招生自主权的行使、教学自主管理、学业证书的颁发和国际学术交流等方面都不同程度地存在着政府与高校之间的权力冲突问题。

（二）高校与社会间的权力冲突高校与社会间的权力冲突总体表现为高等教育的过度社会化或市场化及高校与社会间的边界模糊不清晰。

大学被要求与社会需要紧密结合，不能呆在象牙塔里自行其是，因此大学走出象牙塔而走向了社会的中心。

社会所提供的物质基础也是大学不可缺少的生存条件。

一旦大学发展与大学和社会需要的条件之间产生了不平衡、不协调，就肇始了大学与社会的冲突。

在高等教育有限市场化或市场对高等教育的有限介入过程中，“有限”的边界在不断地扩张，造成了高等教育的过度社会化或市场化。

高校展现出的低俗、庸俗、世俗的现象蔚然成风，其高雅、超脱、信仰的本质特性在日渐销匿。

尤其是随着社会对高校需求的日益增加，追寻纯粹高深学问的目标在高校变得越来越不清晰，唯利是图、一切向原发期刊－陕西师范大学学报（哲学社会科学版）２０１５年第１期第１６０－１６７页教育学心理学学报二○一五年第二期高等教育研究４０１钱看、倾向工具价值、仅仅注重应用等使得大学变得逐渐浅薄世俗。

“在社会现代化和大学世俗化的过程中，大学所发生的变化并不都是令人鼓舞的，大学精神的式微已成为世界性的话题。

”“当一所学校为谋取金钱而决定采取一些行动，它必定会丧失其精神，同时通常也得不到金钱。

”［3］事实上，大学的社会化绝非大学的政治化、产业化、庸俗化和商业化。

“大学不是风向标，不能流行什么就迎合什么。

大学必须时常给社会一些它所需要的东西（what the society needs ），而不是社会所想要的东西（what the society wants ），否则，大学就会犯荒唐甚至是灾难性的错误。

”［4］高校与社会间理应要保持适度的弹性与张力，“大学不能遗世独立，但却应该有它的独立性与自主性；大学不能自外于社会，但却不能随政治风向或社会风尚而盲目乱转”［5］。

由于高等教育过度市场化或社会化的存在，以至于高校与社会间的边界变得模糊不清，甚至于沆瀣一气，同流合污。

虽然我们时常提醒高校与社会，“学校如果无视社会需求，闭门办学，必然无法获得足够的生存和发展的教育资源。

社会各界如果不关心、不参与高等教育，则难以获得所需要的人才资源与科技成果资源，同样难以生存”［6］1141。

但近年来随着市场经济的不断成熟和社会教育权的日益强势，大学与社会的边界变得越来越模糊，社会与大学之间存在着某种可见或不可见的利益关系。

理应与高校没有任何关联的钱权交易、贪赃枉法、弄虚作假和营私舞弊等违法、违规行为悄无声息地在高校里时有发生。

当代的大学理想、大学精神和大学信仰处于迷失与迷茫状态，大学理想缺乏、精神虚脱、信仰低俗已成为一种常态。

然而为了掩盖真相，大学却往往借助“服务站”的外衣，妄称其是社会发展的需要，是大学服务社会的要求，结果却出现了“随着新的服务和活动的不断增加，大学已滋生了像许多庞大机构一样的麻木不仁的官僚主义作风”。

同时“大学的表现就像‘枪手’，愿意按吩咐办事，去帮助任何拥有足够权力和金钱的群体实现其抱负或野心”。

［7］74－75虽然“大学必须为社会服务”的办学理念自19世纪末以来已得到了公众、政府和社会等利益相关者的广泛认同，大学也渴望走出象牙塔，期望进入社会的轴心，迫切需要走向社会中心，与社会发生相对较为密切的互动与纠缠。

但大学最本质的自治与自由的理念以及人才培养、科学研究、文化传承与创新的基本职能却不能被丢掉和舍弃。

然而，随着高校日益的市场化、产业化和商品化，社会上流行的各种商品、利益、观念、思想充斥于高校的各个角落，大学的“本分正业”与社会的“自我业务”之间已经越来越模糊不清，难以辨认。

（三）高校内部的权力冲突一般来讲，高校内部权力包括行政权（力）、法人权（利）、学术自由权（利）、政治权（力）和监督权（力）等。

但总体来讲，高校内部权力的冲突主要表现为行政权力与学术权利的对抗，集中表现为行政权力与学术权利的“二元对立”。

一是行政权力对学术权力的控制与僭越。

这主要是由我国社会权力结构高度集中化和国家化所致，其对高等教育的管理采取的是官僚制模式，以行政命令与指导为中心，大学缺乏应有的学术逻辑，不得不服从于行政的逻辑。

显然，学术权力严重受到行政权力的挤压，导致行政权力过多地介入和干预学术事务，从而在很大程度上取代了学术人对学术事项的管理。

作为学校办学主体的教师，对学术事务不能进行有效管理，从而造成高等学校治理结构中的主体错位。

二是学术权力逐渐行政化。

在我国高校组织结构中，行政权力运行有着严密的行政组织机构作为依托，往往表现得比较强势，致使学术权力不断行政化。

具体来讲，一方面，高校行政管理干部中“双肩挑”干部有不断增加的趋势，这在一定程度上表明行政资源大于、多于或优于学术资源的客观事实，由此使学者也千方百计地从事行政管理工作；另一方面，当前高等学校中的诸多学术方面的专业委员会，比如学位委员会、学术委员会等事实上都是在高校行政权力的监督与控制下运行或者委员会的成员大多本身具有行政职务，从而使学术组织机构的学术作用基本上无法有效发挥。