第三章公共政策执行
第3章 公共政策系统
公共政策系统运行
要求 支持 输入 环境 政治系统 环境 政策 输出
戴维·伊斯顿《政治生活的系统分析》
公共政策的系统构成 政策系统是一个由政策主体系统、政策支持系
统、政策反馈系统三个子系统构成的政策巨。
政策主体系统是由各种政策行为者，特别是各类 政策主体相互作用所构成的系统。这一系统又包 括三个子系统，即政策制定系统、政策执行系统、 间接主体系统。 政策支持系统（Decision Support System，简称 “DSS”）。这一系统又是由信息传播系统（信息 沟通系统）、政策咨询系统、政策监控系统、政 策评估系统四个子系统构成的。 政策反馈系统是将政策主体与政策对象、政策系 统与政策环境连接起来的一个特殊系统。
公共政策主体
另一种分类：张国庆《现代公共政策导论》
立法机关
行政机关 国家公共法权主体 公 共 政 策 主 体 司法机关 执政党 利益集团 社会政治法权主体 参政党 公民个人 社会非法权主体 利益集团 新闻媒体 思想库
国家公共法权主体：主体指的是居于法律规定的
法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定、 执行和评估公共政策的机构与职位。
在西方特别是在美国，政府行政机关作为公共政 策的主体，在公共政策制定和公共政策执行的整个过程 中，都占有重要的地位。 我国宪法规定，中华人民共和国国务院即中央人 民政府是最高权力机关的执行机关，而地方各级人民政 府是地方各级权力机关的执行机关。国务院作为国家最 高行政执行机关，享有行政立法权、提案权、监督权、 人事权以及全国人民代表大会常务委员会所授予的其他 方面的职权。
政策子系统的划分
信息子系统（信息收集、加工处理、传递、运 用） 咨询子系统（政策问题分析、政策未来预测、 方案设计论证、相关问题咨询、评估与反馈信息） 决断子系统（中枢子系统、核心地位，具有权 威性和主导性；提出课题、目标确立、组织设计、 最终决定） 执行子系统（准备、指挥沟通交流、分析和总 结） 监控子系统
公共政策
（三）公共政策分析模式
（1）内容一过程分析模式
这是美国学者麦考尔与韦伯提出的分析模式。它强调公共政策分析应集中在内容与过程的分析上，主张使用规范性分析和描述性分析两种方法。
分析要Байду номын сангаас
第一，政策目标。这是政策分析的主要要素。第二，备选方案。这是政策分析的重要因素。第三，政策功效。第四，政策标准。第 五，政策模型。
分析的原则和方法
公共政策分析是一个复杂的系统工程，必须遵循如下原则：（1）系统性原则；（2）预测性原则；（3）协调性原则；（4）信息化原则；（5）科学性原则；（6）民主化原则。
（二）公共政策体系的特征
（1）整体性。
公共政策体系是一个有机的整体，这是政策体系的首要的基本的特征。这要求在政策实践中从全局和整体出发，注意政策的总体设计，统筹规划。
（2）相关性
指政策系统内部以及系统与环境之间的相互依存性质。相关性特征要求在实际工作中注意全局性、平衡性和及时调节这样三个方面。
西方政治学者从理论上提出公共政策制定者有五种模式：即议会决策模式、精英决策模式、政党决策模式、团体决策模式、公民决策模式。
（三）公共政策制定程序
从宏观上看，公共政策制定过程，就是把社会上各种利益要求输入政策制定系统之中并将其转化为政策输出的过程，或者说是一个政策信息、政策资源、政策行为的输入、加工输出和反馈的过程。
（2）基本政策
这是政策主体用以指导某一领域或方面工作的指导原则、基本方针。它是总政策在某一领域或方面的具体化。它具有区域性和阶段性两个特征。
（3）具体政策
第三章 公共政策系统
3.1.1官方公共政策主体
2．行政机关
随着行政权力的扩张，行政机关在制定公共政策过程中的地位 和作用越来越重要，出现了所谓“行政国家”或“以行政为中心” 的趋势。 在西方，特别是美国，无论是政策的制定，还是政策的执行，政 府的效能从根本上说取决于行政领导尤其是总统。 在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要组成部分。 政府部门制定出的政策具有如下两个特征： （1）具体性——行政机关制定的政策绝大部分是党和国家权力机关 政策的具体化，它们要体现党和国家权力机关所制定出的政策的 基本精神； （2）补充性——对党和国家权力机关政策所没有涉及的领域，行政 机关有权制定出一些补充性的政策规定，以防止出现政策空白。
公共政策问题能否解决，不仅取决于政策主体，而且取决于政策客体
3.3公共政策环境系统
公共政策环境是指影响政策产生、存在和 发展的一切因素的总和。
3.3公共政策环境系统
3. 3.1社会经济状况
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首先，社会经济状况是一国或地区的政府制 定政策的基本出发点。 其次，经济实力是政策制定和实施的基本物 质条件。 最后，社会物质经济利益的分配调节，是一 定历史时期政策体系，特别是大量经济社会政 策得以确定的主要根据。
3．1．2非官方的公共政策主体
4．思想库
（1）官方思想库。这类思想库通常隶属于不同国家或地区的政府及 其职能部门，带有明确的官方色彩，反映了政府一定的态度、立 场和感兴趣的问题。它们直接研究政策问题，为决策提供咨询。 （2）半官方思想库。西方国家为了让专家们能在民间的环境中工作， 使其智慧为政府部门服务，通过各种途径和方式，建立了许多半 官方思想库。一是政府通过投资和资助重点研究领域和方向，把 它们纳入为政府服务的轨道。二是政府通过和思想库签订合同， 建立相互依存的关系。 （3）民间思想库。民间思想库是由民间发起，得到基金会和企业资 助，为国家机构及其长官服务的政策研究机构。民间思想库是思 想库的典型形式，其最大特点是独立性和客观性。 （4）跨国思想库。这是由世界各国科学家、经济学家、企业家、政 策科学家组成的，以研究人类全球问题为主的思想库。
《公共政策》课堂笔记第三章 公共政策的含义构成和功能
读书破万卷下笔如有神（一）什么是公共政策1、公共政策的内涵：1）公共政策是决定、决策的一种特殊形态，它具有决定、决策的一般特征；2）公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现；3）公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系。
4）公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。
5）公共政策是一种权威性的价值分配方案。
6）公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。
（二）公共政策的构成与结构1、公共政策的形式构成：1）美国：公共政策=立法决策+行政决策+司法决策2）中国：公共政策=党的政策+人大决策+行政决策（1）党的政策：成为公共政策的形式：（1）直接的形式；（2）间接的形式：党的领导是政治的领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。
党对国家事务实行政治领导的主要方式：使党的主张通过法定程序，变为国家意志。
将党的政策变成国家意志的法定程序有三种：（1）中共中央与国家机构联名发布政策方案。
（2）中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过。
（3）政府决策以党提出的政策原则为依据。
（2）人大决策：人大决策主要采取的形式：（1）宪法；（2）基本法律；（3）法律；（4）地方性法规、自治条例和单行条例；（5）人大决定：1）全国人大及其常委会行使宪法明确列举的决定权的那些行为。
2）人大及其常委会行使宪法明确列举的人事任免权的行为3）人大及常委会行使宪法明确列举的监督权的行为。
（3）行政决策：行政决策的主要形式：（1）行政法规；（2）行政措施、决定和命令；（3）部门规章；（4）地方性规章；（5）地方性行政措施、决议和命令。
2、纵向结构：中央政策（国家政策）、地方政策、基层政策3、中国：1）根据现行宪法，当代中国作为单一制国家，基本政策的制定权属于中央，地方政策的制定须在中央政策的指导下进行，其目标、方向和行为规范为中央政策所决定，所以地方政策只是中央政策的具体化。
公共政策第三章
一、公共政策的定义
• 1.定义：公共政策是公共权力机关经由政治过程 所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、 以实现公共利益的方案。 • 2. 内涵：第一，公共政策是决定、决策、对策、 政策的一种特殊形态，它具有他们的一半特征； • 第二，公共政策是公共权力机关的基本的活动方 式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表 现——它表征公共权力机关想干什么、为什么干、 怎么干、不想干什么、为什么不想干。因此，公 共政策具有权威性和强制性。
• 3.应然与实然的统一；从现实出发，以客观 存在为准，要具有科学的态度和方法，做 出的基本判断反映客观事实、反映事物的 规律性。也就是政策实然性。公共政策是 一个从实然（政策问题的客观实在性）到 应然（政策规划、方案择优和政策合法 化），再到实然（通过政策执行，政策转 化成现实）的过程。 • 4.回应性与普遍性的统一；公共政策的普遍 性使它具有相对稳定性，而回应性则使它 具有变动性。
2.公共政策的认识论本质
• （1）政策与理论 • 理论的内容影响和决定决策的内容，理论依据的 不同造成政策的基本差别。理论的正确与否，决 定政策的成败。 • （2）理论与实践 • 政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和 发展，实践须以政策为出发点并贯穿整个过程。 具体说明：第一，政策实施是运用公共政策解决 社会问题的最直接环节；第二，政策实施决定着 政策目标能够实现与否以及实现的程度和范围； 第三，政策正确与否，在主观认识范围内无法得 到解决，职能用实践去检验。政策实施是检验政 策正确与否的重要途径；第四，政策实施是完善、 发展公共政策和制定新政策的重要依据。
二、公共政策的本质
• 1.公共政策的社会本质： • 公共政策是公共权力机关为着一定的目标 而进行的社会资源配置和社会价值的分配。 而这一起决定作用的规定性就是公共政策 的社会本质。 • 社会资源的配置，是指政策主体为一定的 政策目标的实现而进行的人、物、财力资 源的调配与组合。
公共政策的制定与执行
公共政策的制定与执行第一章：公共政策的基本概念公共政策是国家权力运行的具体体现，也是解决社会问题的手段和方式。
公共政策的制定和执行是政府履行职责的重要内容，同时也是政府与社会相互作用和互动的重要载体。
公共政策制定和执行的过程中，政府需要考虑社会实际情况和民众的需求，制定出具有实际效果的方案，并通过有效的执行手段和措施来实现政策目标。
第二章：公共政策的制定过程公共政策的制定过程通常包括政策研究、政策规划、政策实施和政策评估这四个环节。
在政策研究阶段，政府需要对相关问题进行深入研究，掌握相关数据和信息，通过比较分析等方式制定出可行的政策方案。
在政策规划阶段，政府需要把政策方案转化为实际可行的行动计划，并进一步明确政策目标和政策措施，并进行相关部门之间的协调和沟通。
在政策实施阶段，政府需要负责监督和管理政策实施的各个环节，并通过有效的措施和手段来确保政策能够顺利实施。
策实施效果进行评估，以便调整和改进政策。
第三章：公共政策的执行过程公共政策的执行过程通常包括政策发布、政策解释、政策实施和政策监督四个环节。
在政策发布阶段，政府需要将政策正式发布，明确政策目标和政策措施，并确保公众能够及时了解政策内容。
在政策解释阶段，政府需要对政策内容进行解释和说明，以便公众能够更好地理解政策内容和政策目标。
在政策实施阶段，政府需要落实政策措施，管理政策实施的各个环节，并通过相关的措施和手段确保政策能够实现预期目标。
在政策监督阶段，政府需要对政策实施情况进行监督和评估，及时发现问题并采取有效措施进行纠正。
第四章：公共政策的效果评估和改进公共政策的执行效果是衡量政策成功和失败的关键因素。
政府需要根据相关指标对政策实施效果进行评估，并及时进行调整和改进。
情况进行评估，并及时发现问题和短板，并制定相关措施进行改进和调整。
在政策调整阶段，政府需要对已实施的政策进行调整和完善，并根据实际情况制定新的政策措施，以便更好地解决社会问题。
第三章 公共政策系统分析
第三章公共政策系统分析从系统分析方法来看，公共政策的运行是以公共政策系统为基础的。
公共政策系统是研究公共政策过程的前提。
我国有学者把公共政策系统界定为“由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统”。
本章着重探讨公共政策系统的三个构成要素，即公共政策主体、公共政策客体和公共政策环境，以及公共政策工具的含义、构成及选择。
第一节公共政策主体一般而言，公共政策主体是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织。
公共政策主体不仅参与和影响公共政策的制定，而且在公共政策的执行、评估和监控等环节都发挥着积极的能动作用。
由于各国在政治体制、经济发展和文化传统等方面的差异，公共政策主体的构成要素及其作用方式也有所不同。
在公共政策主体的分类上，存在着官方决策者和非官方参与者、体制内和体制外等划分方式。
公共政策主体一般包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。
从官方和非官方角度来探讨公共政策主体的构成及其行为，前者着重探讨权力配置问题，后者着重探讨政策参与问题。
一、官方决策者一般而言，官方决策者是指广义的政府，即立法机关、行政机关和司法机关。
在现代政治体制中，这三大系统分别掌握着立法、行政和司法三种权力，各司其职，依据宪法赋予的权力制定各类公共政策，同时相互制约，保持三种权力之间的平衡。
我国执政党在公共政策制定中有着极为重要的地位，我国官方决策者包括立法机关、行政机关、司法机关和执政党。
1．立法机关立法机关是公共政策主体最重要的构成要素之一，其主要职责是立法，即履行制定法律和政策。
立法机关在西方主要指国会、议会、代表大会一类的国家权力机构，在我国则是指全国及地方各级人民代表大会及其常务委员会。
由于政治体制的不同，各国的立法机关在公共政策过程中所扮演的角色、所起的作用不尽相同。
2．行政机关行政机关是贯彻执行国家的法律和政策，管理国家的内政、外交等行政事务的机关，它掌握国家行政权力，运用公共政策对社会公共事务进行管理，是立法机构所确立的国家意志的执行者。
第三章公共政策执行
案例分析
• 人口政策是政策的行为;其内容包括制定各种法律 法规和措施;以及各种控制和激励手段;其目的在于 影响人口增减 人口过程 人口规律和结构分布 从 案例中可以看出;我国人口控制政策是对政策主体 对人口变化规律的认识不断加深而出台和进行调 整的
• 虽然从总体上看;我国人口控制政策的执行取得了 较大的成效;但是也必须看到;人口控制政策在执行 过程中;其执行效果的起伏也比较大 70年代的执 行效果比较的显著;而在80年代执行效果却比较差; 人口增长率反而出现反弹；90年代以来人口控制 政策的效果又比较显著 那么;为什么政策执行的效 果会出现起伏呢
了 老年人优待证不优待的情况 在部分公共汽车上;许多手持 老年人优
待证的老年人却经常碰到尴尬 在武汉市的街头;经常可以看到这样的情
形：当许多老年人在乘公共汽车拿出优待证要求免费时;一些售票人员
要么说没有接到上级公用事业管理局的通知;要么冷冰冰地说此证在这
没用 有的老年人感到委屈就辩解所;优待证是政府发的;怎么没有用 时;
• 2002年8月22日;北京 天津 杭州 深圳等四个城市 都暂停发放二二式车牌;个性化车牌政策在试行十 天后匆匆收场 本来是政策目标正确 公众支持拥护 的一项政策;却由于没有经过谨慎论证 没有收到良 好执行效果;导致整个行政行为暂停;其间付出的成 本;特别是政府信用的成本;是沉重的
• 政策执行是政策评估与修正的现实依据 在政策执 行环节应不断进行信息反馈和应变协调;包括对调 试对象 其他社会因素 执行进度 资源使用情况 执 行人员态度等情况的信息;根据这些信息的反馈队 员政策进行调整;以保障政策目标的实现
第三章 公共政策执行 主要内容
• 第一节公共政策执行概述
• 第二节公共政策执行条件
公共政策实施过程中的问题与对策
公共政策实施过程中的问题与对策第一章：公共政策的基本概念公共政策是政府为实现公共利益而采取的行动和措施的总称。
公共政策是政府为社会公共利益而制定的计划、方案和措施，包括社会经济政策、社会文化政策、社会保障政策、环境保护政策、城市规划政策、人口控制政策等各种领域的政策。
公共政策实施是政府的重要职能，是对政府执行力和社会管理能力的检验。
实施公共政策也是一个复杂的过程，其中涉及到多方面的问题和难点。
第二章：公共政策实施过程中的问题1. 实施方案缺乏实效性很多公共政策实施过程中存在方案不具备实效性的问题，这进一步导致公共政策效果的不尽如人意。
主要表现在实施方案不够具体、操作性差、实施时间节点不够明晰等方面。
2. 社会参与不够广泛公共政策离不开社会参与的支持和配合。
然而，一些政策实施与征求问题意见阶段较少开展与公众的沟通交流，在实施过程中社会参与度不够广泛，反映或者重大意见无法得到充分的理解，导致公共政策的贯彻实施效果差异较大。
3. 资金来源渠道狭窄很多公共政策的实施离不开资金的保障，但是政府的财政支出并不总是能满足所有政策执行的资金需求。
由此衍生的问题是资金来源渠道过于狭窄，影响了政策执行过程中的资金保障效果，直接造成公共政策无法执行的难题。
4. 管理机构职责不清公共政策实施过程中，机构协调不够紧密，管理职责不够清晰，进一步导致实施流程的不顺畅。
政策执行部门之间存在职责不明确，权责不清晰，信息共享不够及时等问题，搞乱了政策执行的效率和效果。
5. 社会媒体宣传不够全面公共政策实施过程中，由于社会媒体宣传、舆论引导等工作不够全面和健全，对于公共政策效果展示和推广的工作也逐渐产生一些负面影响。
第三章：公共政策实施过程中的对策1. 提高公共政策实效性政府应该制定具体、可行性强、可度量的实施方案，避免制定过于模糊和不具体的方案，同时加强对公共政策实施的监测、评估和统计，经常根据实际情况以及社会意见推进个要素的政策实施过程，提高公共政策实效性。
第3章 公共政策环境《公共政策学》PPT课件
二、 政策网络的关系类型
（三）Marsh与Rhodes的类型 Marsh与Rhodes的类型将政策网络看成是利益团体与政府
的关系类型，网络的类型依据关系的紧密性呈现一系列的光 谱，政策网络是通称，政策社群在光谱的一端，包含紧密的 关系；议题网络在光谱的另一端，包含松散的关系。 Marsh and Rhodes界定下列几个决定网络在整个光谱中地 位的因素： 参与者人数、持续数、互动频率、共识程度、关系性质、交 易与协商、权力分配和参与组织的结构。
（三）欧洲学者的观点 欧洲学者的观点系以德国学者作为代表，他们的观点与英国研究途径 有许多相似之处，主要差异在于欧洲学者视政策网络为一种治理结构， 英国学者视其为一种利益团体中介模型。
二、政策网络的关系类型
（一）R. A. W. Rhodes的模式 Rhodes的政策网络分析架构建立在包含下列五个基本命题的权力相 互依赖基础上：
1．任何一个组织必须依其它组织的资源； 2．为了组织目标的达成，组织必须彼此交换资源； 3．虽然组织内部的决策制定被其它组织所限制，但是支配的联盟 (dominant coalition)仍然拥有较大自主权，决定交换何种资源； 4．支配性的联盟有能力在游戏规则中，采取各种策略管制交换过程； 5．主权的差异是互动组织目标与潜在相对权力的产物；潜在的相对权 力则是组织资源、游戏规则与组织间交换的过程。
三、政策网络的研究途径
为了结构不同概念的政策网络的文献，Borzel提出 两个区分政策网络的方法： 1.量与质化的网络分析 2.政策网络为利益中介的类型(a typology of interest intermediation)与政策网络为特殊的治理 模式(a specific form of governance)
公共政策 第三章
二、公共性与偏好性的统一
国家权力是社会公共利益的正式代表，而这种 资格的获得则是社会事务分裂为公共领域（公域） 和私人领域（私域）、社会公共职能独立化、共同 体内部分裂成治理者和被治理者的结果。 1.公共政策作用国家意志的体现，它所表达和实 现的利益，从应然层面来看具有公共性，从实然层 面来看则具有偏好性。 （1）公共政策是被组织于一定体制内的政府机 构和政府官员制定的权威性行动方案。它是用来满 足被感知的国家需求的，是政府为了达到某一公共 目标而采取的一系列活动。
公共政策的普遍性使它具有相对的稳定性， 而回应性则使它具有变动性。 政策的变动性是绝对的。政策系统是一个 开放的系统，作为系统环境的诸因素处在经常 的发展变化之中，系统随着与环境之间能量交 换的变化而变化，作为系统输出的公共政策应 当与时俱进。
（1）从现在出发，就是从客观存在的现实问题 出发。而对现实问题的认识，基本的要求就是弄清 楚现实问题本身的情况 。要获得这种认识，须具 有科学的态度和方法，做出的基本判断反映客观事 实反映事物的规律性。一句话，公共政策在这个维 度上具有实然性。 （2） 对未来做安排，就是基于对现实问题的发 展趋势而做出应对方案或制定行为准则。制定方案 和选优过程中，离开决策者的预见是不可想象的。 同时，对未来做安排，是一个从数个应对方案中选 择一个的过程，具有鲜明的价值取向。从以上两方 面来看，公共政策在这个维度上具有应然性。
公共政策的权威性是由它的强制性决定的。 （1）公共政策的主体是国家和政府。国家和 政府是通过强制机关或者以强制机关为后盾来 贯彻其意志的，它们是各种各样的社会组织中 唯一合法地、垄断性地拥有暴力的特殊组织。 （2）国家和政府在制定和实施政策的过程中， 一些人或一些社会群体的利益不可避免地会受 到损害。政策的实施对于那些非自愿作出牺牲 的对象来说，就具有强制性 。 （3）为了顺利地推行政策，政策主休就对违 反者采取一些强制的措施以示惩戒。如果缺乏 强制性措施，许多政策就会失去其权威性，无 法贯彻执行，成为一纸空文。
第三章政策主体、政策客体与政策环境
第三章政策主体、政策客体与政策环境本章要点：1、公共政策系统是由公共政策主体、公共政策客体及其与公共政策环境和政策资源相互作用而构成的社会政治系统。
其中公共政策主体为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织，包括官方的主体（立法机关、行政机关、执政党和司法机关）、非官方的主体（利益团体、公民和大众传播媒介）以及现代公共政策研究组织（思想库）；公共政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面；2、公共政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和，主要包括社会经济状况、制度或体制条件、政治文化、国际环境等等。
政策资源是指政策运行活动可以获得并利用来促进运行过程的各种支持和条件，通常分为物质、人力、信息、权威资源等几大类别。
3、公共政策系统是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统相互联系、相互依存、相互作用而构成的一个大系统。
政策主体、客体和环境与资源以及政策系统的各个子系统之间相互联系和相互作用，使得政策系统呈现为一个动态的运行过程。
从系统论的观点看，这个运行表现为由政策制定、政策执行与监控、政策评估、政策变迁等环节所组成的过程，这些环节构成了一个政策周期。
第一节公共政策主体公共政策运作的整个过程实际上就是多种力量相互博弈的过程，政府、政党、公民、社会团体都有着各自不同的利益，并在公共政策过程中起着不同的作用。
公共政策主体（政策活动者）一般可以界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。
由于各国社会政治制度、经济发展状况和文化传统等方面的不同，各国的政策过程存在着差别，因此政策主体的构成因素及其作用方式也有所不同。
安德森在《公共政策》一书中将政策制定分为官方和非官方的两大类：官方的政策制定者是指那些具有合法权威去指定公共政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策制定的人或组织，包括利益团体、政党和作为个人的公民。
第三章 公共政策过程概述(高级课堂)
阶段路径尚未成长为理论模型
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17
第二节 政策过程模型
简单而言，模型就是对原型的抽象与 模拟（仿真）。
近二十年，西方政策分析学者在批判 反思阶段启发法的基础上，提出各种 关于政策过程的新理论框架
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第二节 政策过程模型
简单而言，模型就是对原型的抽象与模 拟（仿真）。
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4
一、阶段途径的起源与发展成熟
在20世纪50年代中期起源于拉斯韦尔
在20世纪70、80年代成熟起来
20世纪60-80年代，阶段途径在政策分析工 具中占据中心地位
迄今，仍是分析政策过程的最主要方法
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5
1956年政策科学的奠基者拉斯韦尔在《决策过程（Decision Process）》书中，
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15
局限性
用线性的观点政策过程各阶段的关系，对阶段的先后描 述不准确；
未深入探究政策过程中的因果关系，对政策过程解释不 充分，预言能力有限；
对实践中的政策过程了解片面，应用有限。 （ 因而被一些学者称为“教科书途径”） 注重的是一种立法上的、自上而下的过程
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观点
政策过程是客观的，政策过程的阶段性也是 客观的
纪70年代中期以后政策过程的阶段框架的形成产生了深刻的影响。
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7
发展与成熟阶段：琼斯五阶段论
• 问题认定 problem to government（分为：感知、定义、聚集、
1
组织、描述等环节）
2 • 方案制定（细分为：酝酿、立法、拨款等环节）
3 • 方案执行（包括组织、解释、应用等环节）
4 • 方案评估（包括详述、测量、分析等环节）
公共政策分析(第3章)(1)
第三章第一节什么是公共政策1、兰德公司的4W决策思考模式。
即：发生了什么？为什么发生？采取哪条行动路线？前景如何？是一种适合于人所有个体和群体的思考模式。
决策的五个基本要素：决策者、决策对象、决策信息、决策方法、决策结果。
2、艾斯顿（公共政策就是政府机构与周围环境的关系），拉斯韦尔、卡普兰（公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划），伊斯顿、戴伊（凡是政府决定做的或不做某事的行为）对公共政策所下的定义。
3、公共政策的含义。
是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。
4、公共政策定义所揭示的内涵特征。
第一、公共政策是决定、决策的一种特殊形态，它具有政策的一般特征。
第二、具有权威性和强制性；第三、公共政策是有政治过程而进行方案得初拟、优化和择定的结果。
第四、公共问题、公共目标、公共利益是公共政策的三大要素；第五、公共政策是一种权威性的价值分配方案；第六、公共政策形式上可以是积极的，也可以是消极的。
政策与决策的不同：政策是人们为实现某一目标而采取的行动方案。
政策具有总括性和指导性，决策具有微观性和操作性。
政策为决策和决定提供一定原则。
第二节公共政策的构成和结构1、国家、政府、公共政策的关系：国家在本质上是讲公众的权力变成了支配公众的权利；政府是国家主权的管理者和行使者；政府是国家的中枢系统；政府存在的基础是政策。
2、政府利益（政府自利性）的含义：即：指政府系统自身需求的满足。
3、政府过程的含义：即是指某一特定的时间横断面上政府活动的逻辑顺序。
也就是说是政府动作的程序，其中心流程是政策过程。
4、G.A.阿尔蒙德的政府过程逻辑顺序：利益表达——利益综合——政策制定——政策执行——反馈。
公共政策是政府系统输出的主要产品。
5、公共政策的形式构成：横向结构和纵向结构6、美国公共政策形式构成中的横向结构的特点：国家的立法机关、行政机关和司法机关三权分立而又相互制衡。
公共政策学第三章知识点
第三章政策系统与公共决策体制第一节政策行为者与政策系统一、政策系统与政策行为者的关系政策系统是指一个政策主体和其他利益相关者，以及将他们与政策客体、政策环境联系起来的政策支持系统、政策反馈系统等所组成的有机整体。
政策行为者，也称“政策参与者”，指直接参与和影响政策制定的组织和个人，如立法和行政机关、政党和利益集团、大众传媒和舆论领袖、智库以及参与政策制定和执行和评估的政策分析人员等，也指受政策影响、反过来又影响政策制定和执行的个人和组织，如公民个人、各种社会群体和组织等。
政策系统与政策行为者的关系主要有以下两个方面：1、作为政策系统的基本构成要素，任何政策对制定、执行和反馈，都是相关政策行为者频繁互动的结果。
2、政策系统又为政策行为者的存在和作用的发挥设置了框架和平台。
政策系统是三大子系统即主体系统、支持系统、反馈系统构成的巨系统，并与其客体系统和环境有着频繁的互动和能量交换。
二、公共政策的主体与主体系统公共政策主体是相对于政策客体而言的，指的是那些在特定政策环境中直接或者间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者。
（一）直接主体公共政策的直接主体，即公共政策的法定生产者，也就是那些获得宪法和法律授权，掌握公共权力，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。
1、代议机关（行使国家的立法权）。
2、行政机关（行使国家的行政管理权力）。
3、司法机关（在一定类型的政治体制中属于公共政策的直接主体）。
4、某些政治体制内的政党和军队领导人。
（二）间接主体：1、次国家政策行为者。
2、跨国政策行为者。
3、全球性政策行为者。
（三）主体系统：1、政策制定系统。
该系统居于整个政策系统的核心地位，由拥有法定决策权的高层组织或个人组成，组织和领导整个决策过程。
基本功能：①认定政策问题；②确认政策目标；③组织政策方案的设计；④主持审议备选方案并最终进行政策抉择；⑤完成政策合法化程序并正式发布政策。
公共政策学第三章第一节公共政策理念.
约完整无损地保存至今。
（3）传统上讲，诚信就是一个人的可靠程度和可信任程度。它是
一种信念，也是一种美德，更是一种沟通。
（4）诚信不仅对促进社会繁荣、导正社会道德具有重要作用，而
且对指导政策实践，提高政策效率具有重要影响。
（5）政策过程中，政府不仅要有诚信，而且通过政策要促使公众
建立诚信的品格。
6.宽容为怀 （1）案例：六尺巷 康熙时期，大学士张英的老家人与邻居在宅基地上发生争执，并 写信告知京城的张英。而张英给家人的回信却是一首诗：千里修 书只为墙，让他三尺又何妨。万里长城今犹在，不见当年秦始皇。
第三章
政策理念、政策主体与政策环境
第一节 公共政策理念
一、公共政策理念的含义源自1.公共政策理念是指公共政策过程中的指导思想和基本原则。
2.公共政策作为实现公共意志、满足社会需要的公意选择，是规范、引
导社会组织和公众的行动指南和准则。公共政策的理念应充分体现公共
理性或者说社会基本原理，并以此作为衡量政策质量的重要指标。
7.自由为体
（1）案例：一场违反《安全带法》的官司
一位53岁的美国老人用了两年时间，花了2000美元打了一场只有
25美元的违反《安全带法》的官司。这位老人说：“真正的问题
是，是谁掌握着你的生命？你自己还是政府？如果政府为我做出
了我本应由我自己做出的决定，那我就没有什么自由可言了。”
但陪审团的成员们并未在意他的话，最终判他败诉。这个案件出 一个问题：是政府的善意保护还是人的自由更重要？
总之，自由既有为所欲为的权利又有不损害他人的责任义务，可
以说自由的背后是自律和他律。
（3）一个好的政策应该是不会妨碍公民的自由的。政策过程中，
我们要注意保护好公民的自由权利，不能以所谓正当的理由妨碍
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• （二）公共政策执行的特征 • 1、目标明确性 • 2、执行的时效性 • 3、执行的有序性 • 4、执行的协调适应性
• （三）公共政策执行的功能
• 1、政策执行是解决政策问题、实现政策目 标的有力保障。
• 2、政策执行可以检验既定政策的成效，以 便及时调整并为今后制定政策提供依据。
二、公共政策执行的步骤
• （一）制定执行计划 • （二）组织落实与人员调配 • （三）执行指挥 • （四）沟通协调与行政控制
案例：《老年人优待证》不优待
•
尊老爱幼是中华民族的美德。目前，很多省份都对老年人的出行、
旅游、休闲等颁发了《老年人优待证》，为老年人提供了各种优惠。这
项政策受到了普遍好评。但是，这一政策在实际执行过程中碰到了不少
四、防范方式
• 1、明确既定目标，做到有的放矢，这是对执 行最基本的要求。
• 2、必须重视信息的反馈和政策的控制，保持 政策的应变力。
• 3、在政策的执行过程中加强组织结构的整合。 • 4、进行政策整合、保持政令统一，关系到政
策执行的信度和政策执行的效度。 • 5、加强政策监督。
案例分析
• 个性车牌的出发点是好的，政策目标在于解决车 牌号容量与不断增长的机动车保有量之间的矛盾、 保障车牌资源分配中的公正平等、尊重公民的个 性选择。并且，在实施过程也得到了广大车主的 赞扬和推崇。但是，就是这样一个在各方面被普 遍看好的政策却在推行了仅仅十天的时候就被终 止了，这不得不引起我们对政策执行过程，尤其 是执行失败的原因进行深入地分析。
• 目标群体泛指是由于特定的政策决定而必 须调整其行为的个人和群体。
• 目标群体对待既定公共政策的态度有接受 或不接受两种。
• 目标群体不接受的类型主要有两种：
• 一是政策执行主体执行不力，偏离了政策 本意，导致目标群体的不接受。
• 二是政策本身存在这样或那样的缺陷，而 这些缺陷使政策的公正性受到质疑。
• 2002年8月22日，北京、天津、杭州、深圳等四 个城市都暂停发放“二二”式车牌，个性化车牌 政策在试行十天后匆匆收场。本来是政策目标正 确、公众支持拥护的一项政策，却由于没有经过 谨慎论证、没有收到良好执行效果，导致整个行 政行为暂停，其间付出的成本，特别是政府信用 的成本，是沉重的。
• 政策执行是政策评估与修正的现实依据。在政策 执行环节应不断进行信息反馈和应变协调，包括 对调试对象、其他社会因素、执行进度、资源使 用情况、执行人员态度等情况的信息，根据这些 信息的反馈队员政策进行调整，以保障政策目标 的实现。
• 造成人口控制政策执行效果出现反差的原 因主要有如下几个方面：
案例分析
• 人口政策是政策的行为，其内容包括制定各种法 律、法规和措施，以及各种控制和激励手段，其 目的在于影响人口增减、人口过程、人口规律和 结构分布。从案例中可以看出，我国人口控制政 策是对政策主体对人口变化规律的认识不断加深 而出台和进行调整的。
• 虽然从总体上看，我国人口控制政策的执行取得 了较大的成效，但是也必须看到，人口控制政策 在执行过程中，其执行效果的起伏也比较大。70 年代的执行效果比较的显著，而在80年代执行效 果却比较差，人口增长率反而出现反弹；90年代 以来人口控制政策的效果又比较显著。那么，为 什么政策执行的效果会出现起伏呢？
• （一）政策执行失败的原因
• 在案例中，政策制定阶段的不足之处有两个方面： • 一是在政策方案的合法化和合理性方面没有进行
充分的考虑。
• 二是在个性化车牌政策制定过程中，除了在法律 上没有尽到应有的注意外，在程序上也没有遵循 民主、公开的原则，广泛听取社会意见。
• （二）政策突然终止，导致政策连续性和政府信 用受损
问题，出现了《老年人优待证》不优待的情况。在部分公共汽车上，许
多手持《老年人优待证》的老年人却经常碰到尴尬。在武汉市的街头，
经常可以看到这样的情形：当许多老年人在乘公共汽车拿出优待证要求
免费时，一些售票人员要么说“没有接到上级（公用事业管理局）的通
知”，要么冷冰冰地说“此证在这没用”。有的老年人感到委屈就辩解
一、公共政策执行偏差的含义
• 政策执行偏差主要是指政策执行过程中 发生的偏离政策目标的种种现象及其背后 原因。
二、政策执行偏差的原因
• 1、公共政策执行目标不明确 • 2、公共政策执行的单向性 • 3、公共政策执行的零散性
三、故意造成的偏差主要类型
• 1、政策歪曲 • 2、政策损缺 • 3、政策对立
一、必要的资源配置
• （一）财力物质资源 • （二）人力资源
基本素质
个体互补
• （三）信息资源 • （四）权威资源
二、相应的环境支持
• 政策执行环境是指政策执行机构自身之外 的诸多社会因素和自然因素的总和。
• 社会因素主要是指公众关系和对政策执行 的态度与合作程度，自然因素主要是指自 然条件的突发性变化。
第三章 公共政策执行 主要内容
一、公共政策执行的含义、特征与 能
• （一）公共政策执行的含义
• 所谓公共政策执行就是政策方案被采纳以 后，政策执行者通过一定的组织形式，运 用各种政策资源，经解释、实施、服务和 宣传等行动方式将政策观念形态方面的内 容转化为现实效果，从而使既定的政策目 标得以实现的过程。
所，“优待证是政府发的，怎么没有用？”时，个别售票人员竟然如此
顶撞老人，“政府发的，找政府去！”结果，在遭到多次拒绝后，部分
老年人上车后竟然再也不敢拿出优待证了，一项政府颁布的政策就这样
在执行中落了空。
三、公共政策执行的原则
（一）政策目标统一性与实现手段多样性相结合 • （二）强制保障执行与说服宣传教育相结合 • （三）政策严肃性与措施灵活性相结合 • （四）实事求是与开拓创新相结合 • （五）迅速果断与注重效益相结合
• 对待政策目标不合作的态度采取的应对手 段有：
• 1、说服 • 2、协商 • 3、仲裁 • 4、权威 • 5、等待 • 6、妥协
三、正确的执行手段
• （一）坚持政策执行的原则性 • （二）建立有效的制度安排 • （三）合理利用各种执行手段 • （四）重视成本效益分析 •
行政手段 法律手段 经济手段 心理手段