第章城市管理理论

3.1.1 私人部门的含义
1.私人部门的概念
所谓私人部门，即私人领域的行动主体，是指参加
市场交换活动的各种组织和个人。具体地讲，私人 部门包括各类企业组织以及家庭和个人。
对于私人领域的事务，私人部门拥有自主决策权，
基于自愿达成交易行为。
3.1.1 私人部门的含义
2.私人部门的特征
（1）行动主体的自主性 （2）行的主体的平等性 （3）私人行为的互惠性 （4）市场交易的竞争性 （5）私人行为的契约性



3.4.2 服务型政府理论

服务型政府是针对管制型政府的弊病而言的。 管制型政府坚持官员本位，政府成为经济和社会活 动的绝对主导者。 服务型政府坚持以人为本、公民本位。“公民本位”

意味着普通民众是公共服务的决策主体，民众的满
意度是评价政府绩效的最终标准。
3.4.3 新公共管理理论

新公共管理理论也称“企业化政府”理论，其核心观 点是将市场竞争机制引入公共服务供给之中。 新公共管理理论师徒摆脱传统行政管理对科层制的倚 重，转向采用企业管理的方法和技术，以企业精神重
（4）行政成本高（缺少成本意识和约束机制）
（5）再分配不公（“铁三角”利益联盟） （6）政府腐败（设租）
3.3.1 城市公共产品的概念
公共产品（public goods）是相对于私人产品（private goods）而言的。 所谓公共产品，就是所有成员集体享用的集体消费品。 社会成员可以同时享用该产品，每个人对该产品的消 费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。 凡是不能适当地将那些没有付费的人排除在消费之外 的产品，就是公共产品。 城市公共产品的显著特征在于，具有消费的非竞争性 （non-rivalry）和受益的非排他性（non-exclusivity）。
杨宏山 编著
21世纪城市规划与管理系列教材
城市管理学
第 3 章
城市管理理论
公共部门与私人部门的概念
中国城市公共部门的种类 市场失灵的含义和表现 政府失灵的含义和原因 城市管理的理论发展 公共产品的主要类型 公共产品的多元供给机制

城市管理可分为私人领域和公共领域两个场域。私人领 域以市场机制作为资源配置的基本形式，公共领域以公 共选择机制作为资源配置的基本形式。相应地，各种组 织也可被分为私人部门和公共部门两类。
3.1.3 公共部门的含义
2.公共部门的优势

政府在矫正市场失灵方面，具有一些得天独厚的优势：
（1）政府具有征税权、禁止权和处罚权。它可以凭借公权力， 强行获得政府收入，禁止某些社会活动，对违法者实施处 罚； （2）政府可以通过产权等强制性制度安排，对经济主体的活 动提供激励约束机制，对经济活动的负外部性进行管制；
3.2.1 市场机制的功能
1.需求满足功能 2.情报传递功能 3.检验评价功能 4.资源配置功能 5.激励创新功能
3.2.2 市场失灵问题
1.市场失灵的含义

所谓市场失灵，是指由于内在功能缺陷和外部条件缺陷
引起的市场机制在资源配置的某些领域运作失灵，单纯
靠市场机制难以实现资源最优配置的一种状态。

私人部门与公共部门的根本区别不在于是否接受政府干 预或行政指导，而在于以何种机制作为最基础的组织方 式。私人部门以市场的自愿交易和自发秩序为核心机制 来组织社会行动，而公共部门基于公共选择行为，依托 公共权力，通过自上而下的指挥命令来组织社会行动。
私人部门并不排斥政府干预，但政府干预只是为了弥补 市场缺陷而存在。
service） vending） agreements）
3.政府间协议（intergovernment 4.合同承包（contracts） 5.特许经营（franchises）
3.3.4 公共产品供给的制度安排
6.政府补助（grants）
7.凭单制（vouchers）
8.自由市场（free
（3）政府可以采取措施对消费者提供信息以及其他必要的支 持。
3.1.3 公共部门的含义
3.公共部门的特征
（1）公有产权 （2）公共利益
（3）集体行动
（4）非市场化
3.1.4 城市公共部门
中国城市公共部门主要包括：
（1）政党
（2）政府
（3）事业单位
（4）国有企业
（5）其他公共部门（行业协会、社区组织等）
的公共资源。（房价调控）
3.2.4 政府失灵问题
2.政府失灵的Байду номын сангаас因
（1）信息误识（知识、智能的有限性） （2）决策低效 （3）利益冲突（经济人） （4）能力有限（现实复杂性）
3.2.4 政府失灵问题
3.政府失灵的表现

（1）政府部门扩张 （2）公共决策失误 （3）政策执行低效
3.2.3 公共管理的使命

1.提供公共产品和公共服务 2.纠正外部效应的不良影响


3.消除市场垄断的不利影响
4.矫正信息不对称的不良影响（信息传递、管制） 5.维护社会公平正义 6.保障宏观经济稳定（总量供求平衡） 7.推动发展和进步（推进“帕累托改进”）
8.提供制度和规则
3.1.4 城市公共部门


需要指出的是，从国外城市管理实践看，政党、群众 组织和社会团体一般不属于公共部门。但中国城市的 党组织、工会、共青团和妇联等人民团体，以及各种 社会团体都属于公共部门，其财政支出全部或部分列 入政府预算。 近年来，随着市民社会和社团组织的发展，一些非营 利、非政府性质的社会组织发展迅速，其资金并不依 靠公共财政，其收入一般不纳税，接受公权力的监管， 但运行管理具有自主性，它们介于公共部门与私人部 门之间，被称为“第三部门”。

治理理论主张，城市善治的根本保障在于推进多元主体合 作治理，实现治理主体的多元化。
3.4.5 绩效管理理论

绩效管理也称结果导向型管理，是根据绩效目标，运用评价指 标对政府部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估、 划分绩效等级、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效 的活动过程。 绩效管理起源于企业界，后被引入政府管理系统，它强调结果
门（特别是政府）有责任提供公共产品。需要明 辨的是，政府需要“供应”公共产品，并不等于 政府应直接“生产”公共产品。
公共产品和服务的“生产”既可以由私人部门承
担，也可以由公共部门承担，要允许在生产这些 产品和服务的机构之间开展最大限度的竞争。
3.3.3 公共产品的供给机制
3.公共产品的多中心供给

内在功能缺陷是指由于市场机制的自发性、滞后性和不 确定性引起的市场失灵。外部条件缺陷是指市场发挥最 佳功能所要求的理想外部条件难以满足。“自由放任”
的古典经济理论以“完全竞争市场”为前提假设。
3.2.2 市场失灵问题
2.市场失灵的表现

（1）公共产品问题 （2）外部效应问题 （3）市场垄断问题 （4）信息不对称问题 （5）分配不公问题 （6）宏观经济问题 （7）公共秩序问题

为本，通过持续的绩效评估来测量组织和个人履行既定职责。
完成既定目标的状况。

绩效评估是绩效管理的核心，其指标为“4E”，其中，公平主
要关注公众对公共服务的满意度。
3.4.6 公众参与理论

城市管理必须坚持以人为本，基于现实情形进行决策， 致力于满足市民的公共需求。为此，需要拓展公众参
与。

决策听证、价格听证、民意调查、公众论坛、在线对 话、热线对话等，都是公民参与的有效途径。 需要指出的是，并非所有市政府决策都必须引入公众 参与，有些市政策由于政策环境特殊，必须通过自上
（1）政府提供公共产品
1）政府直接生产；2）政府间接生产;
（2）私人部门参与提供公共产品
1）私人部门独立提供； 2）私人部门与政府 联合提供； 3）私人部门与第三部门联合提供
（3）第三部门提供公共产品
3.3.4 公共产品供给的制度安排
1.政府服务（government 2.政府出售（government

塑政府部门。

新公共管理理论的基本主张是政府应“多掌舵少划 桨”。
3.4.4 城市治理理论

在传统城市管理理论看来，城市政府是城市公共事务的唯 一管理主体。在城市公共产品和公共服务供给领域，城市 政府占据垄断性地位。

城市治理理论强调发展城市政府与利益相关者之间的合作 关系，包括政府与市场、社会、市民的合作，以及政府内 部的府际合作、部门间合作。

3.4.2 城市公共产品的类型

1.纯公共产品：能够严格满足非竞争性和非排他性 条件的产品。比如：警察、路灯。 2.俱乐部产品：一种在消费上具有非竞争性，但却 可以轻易地做到排他的产品。比如：收费制高速公

路。

3.公共资源：一种在消费上具有竞争性，但无法有 效地做到排他的产品。比如：公共草坪。
3.1.2 私人部门的优势
首先，私人部门的分散决策能够较快地实现供
需平衡。
其次，市场价格的信息传导机制有利于提高资
源配置合理性。
最后，市场主体的利益驱动有利于激励创新。
3.1.3 公共部门的含义
1.公共部门的概念
公共部门是以公共权力为基础组织起来的，其
行动对社会成员具有强制性的社会组织体系。 公共部门一般是指政府及其附属机构，它们主 要负责提供公共产品和公共服务。公共部门负 责管理公共事务，谋求公共利益，不以营利为 目的。
3.3.3 公共产品的供给机制
1.城市政府的职能定位
在市场经济体制下，城市政府只能是有限政府
而不能是全能政府。
城市政府的基本职能在于提供公共产品，而不