两型社会建设背景下地方政府职能转变分析_以湖南省湘潭市为例

网络出版时间：2012-11-18 10:47

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“两型社会”建设背景下地方政府职能转变分析

——以湖南省湘潭市为例

段瑞琼

广西师范大学政治与行政学院广西桂林541006

【摘要】2007年底，长株潭城市群获批“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”。

新的发展背景对湘潭市政府的公共管理活动提出了新的要求，其中重要的一点就是政府的职能履行思路

和方法要与“两型社会”建设相适应。“两型社会”建设与政府的职能转变存在着内在逻辑关联。“两型

社会”建设为政府的职能转变提供了重要的政策条件和操作空间，政府的职能转变则为“两型社会”发

展的内在要求和必然结果。“两型社会”建设与政府的职能转变相辅相成、互相促进、共同发展。

【关键词】两型社会地方政府职能转变湘潭市

党的十六届五中全会从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，提出了建设资源节约型、环境友好型社会（简称“两型社会”）的目标。这是统筹人与自然和谐

发展和促进可持续发展的重大举措。2007年底国家把武汉城市圈和长株潭城市群设为“两

型社会”改革试验区，这对于实施中部崛起战略具有全局性的重大意义。湘潭作为“两型

社会”改革试验区的核心城市,必须加快推进政府行政改革,扎实推进“两型社会”建设。

在系统总结湘潭市的经验基础上，探究政府职能的转变，对湘潭市推进新一轮的政治改革，抢抓“两型社会”建设机遇，实现又好又快发展，有着重要的意义。

一、“两型社会”建设目标对地方政府职能转变提出了新要求

所谓资源节约型社会是指整个社会经济建立在节约资源的基础上，建设节约型社会的核心是节约资源。环境友好型社会则是一种人与自然和谐共生的社会形态，其核心内涵是

人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。“两型社会”围绕资源节约和环

境友好，将经济运行过程与资源、生态环境、社会运行过程结合起来，推进人类实现可持

续发展，是一种全新的经济社会发展形态。“两型社会”建设目标的提出，对我国政府职

能转变提出了新的、更高的要求。在“两型社会”建设背景下，政府行政管理体系创新至

少要从以下两个方面着手：一是在行政内部实现机构扁平化发展，降低行政运作费用，提

高行政效率；二是在行政外部与其他公共管理的参与主体友好合作，即在区域内多元主体

基于平等的基础上运用对话、协商、谈判、合作等方式对区域公共事务进行共同治理或跨

国公共治理的活动和过程。

二、湘潭市“两型社会”建设背景下政府职能转变的现状及问题

“两型社会”的成功建设推动了湘潭市政府职能的巨大改善，而后者的改善又反过来促进了“两型社会”的深入发展，它们互为因果，相互影响。当然在取得成绩的同时，我们也应该看到在某些地方政府职能还存在着不足，需要加大力度进行改革创新。

首先，职能改革始终未能走出“膨胀-精简-再膨胀-再精简”的循环怪圈。从2000~2008年，湘潭市政府从业人员由22145人增加到27429人，公务员人员数量占当地就业人数的比例由0.013590058增长到0.015714122，在这近十年中，湘潭市政府的人口指标基本上维持在0.0088%左右。政府的就业指标基本上维持在0.014%左右。在“两型社会”要求下，政府应缩小管理规模，建设“官退民进”的小政府。明显地，现阶段湘潭市政府的人员管理与这一要求仍有所偏离。

其次，政府运作成本高，效率低，各领域再分配不协调。从2000~2008年，湘潭市政府财政收入和支出随国民生产总值的增加而明显增加。财政支出的趋势分析明显的随时间的变化而增加。在近十年的时间内，湘潭市政府财政支出由99163万元增长到680889万元。政府财政支出明细，在主要的几项公共支出随着经济发展水平的提高而明显增加。除了在科教文卫这些公共领域的支出增加外，从统计年鉴，我们可以发现，在05年的时候还多了一项支出是行政管理费用。这一费用在06年还有所增长。这些数据变化显然与“两型社会”建设下对政府降低行政成本，提高行政效率，保证行政成本支出合理的要求并不很匹配。

最后，政府职能界定不清晰，行政越位、缺位、差位现象较为普遍。一方面受计划经济体制的影响，中央和地方政府的关系一直不太理顺。政府职能部门脸难看、话难听、事难办的问题依然比较突出。在湘潭市的在线新闻网上，政府的时政新闻更换速度慢，同时，在民情在线的板块上有很多与百姓生活相关的提问，政府部门的回应都是空白。政府与社会相连接，与百姓相沟通的平台并未正式建立，政府职能的缺位显而易见。另一方面，政府的管制过多。政府介入到经济领域中，管理物价，管理金融、外汇、劳动力市场，从而带来了“歧视性法律，关税保护，价格支持……庇护，裙带关系和贪污现象”。

三、影响地方政府职能转变的主要因素

（一）地方政府行政能力的影响

在建设“两型社会”的大背景下，政府的主要职能是推动经济发展，着力建设资源节约和环境友好社会。然而，与长株潭城市群发展相比，湘潭市经济发展水平相对落后。其中一个很重要的制约因素就是现有地方政府职能无法满足“两型社会”建设的需要。从行政区划上看，湘潭市政府部门：不能有效减轻行政区划的外部效应；不能高效实现区域间资源共享；不能规范区域市场的无序化竞争。在关注“两型社会”建设时，政府职能的焦点落在资源利用和环境协调上，其他诸如协调再分配、提供公共物品、维持市场运转等职能不能有效全面协调发展。

（二）相关政策因素的影响

从湘潭市政府职能的实证分析可以发现：人员管理的变化与政府政策密切相关。如

2003年，政府机构编制“三定”原则和试行科以下干部考核制度。2007年，“两型社会”建设区的获批，使政府积极转变职能发展重心，调整政府结构，制定相关的发展战略规划，这些都对政府人员管理产生影响。“两型社会”的建设关注资源节约和环境友好，政府财政支出对节能减耗项目的投入增加，2007年全市投入环境专项治理资金800多万元，狠抓重点减排工程项目计划任务的落实。对相关产业的监控加强，人员分配倾向于环境建设、城市绿化、公共交通等各方面。

（三）地方经济发展需求的影响

“两型社会”建设的实质是实现经济资源的最有效分配利用。在“两型社会”背景下，湘潭市政府以新工业化推动经济发展，力促湘潭转向现代工业新城，发展园区产业。政府财政支出对两型产业倾斜，对节能减耗项目的投入增加，积极调整产业结构，大力发展服务型产业。同时，积极打造“生态宜居”城市，城市绿化、基础设施建设投入增加，对科技、教育、文化、医疗卫生、社会保障、一般公共服务的财政支持力度加大，以满足人们日益多元的物质文化需求。“两型社会”的建设最终为实现社会的和谐发展，政府的管理思路和方法必须适应这一要求。

四、“两型社会”建设背景下地方政府职能转变的主要对策

所谓创新，实质在于发现问题，立足实践，改变现状。依据对地方政府管理的实证分析研究，可以识别影响政府管理的因素和现存问题,从而提出针对性的策略。实现政府管理创新的目标：构建“规模适度、运转高效、优质服务”的政府。

（一）树立发展创新理念，探索职能转变的新途径

“两型社会”的建设是一个全新的历史课题，需要我们不断进行理论和实践的探索，大胆进行创新。在推动“两型社会”建设过程中，借助信息化浪潮来对政府管理进行创新是一个值得我们重点关注的领域。湘潭市委、市政府通过与移动公司合作，建立起了统一的信息化平台—政府电子政务内网，实现了政府无纸化办公。2008年11月1日开始，率先在全省取消了纸质文件，市委、市政府的各类文件均采用电子公文的形式下发。现在，电子政务内网系统已经实现了基于MAS的短信提醒、基于集团手机报平台的彩信、手机办公等应用，市委市政府正积极规划进一步丰富电子政务内网系统信息化应用方面内容，促进了政府办公效率的提高。

（二）推进行政体制改革，优化行政人员结构

“两型社会”的建设离不开优秀的人才，在国家政策引导和湖湘文化影响下高校毕业生中考公务员和村官的人数增多。他们的加入调整了湘潭市政府行政人员队伍的文化、知识、年龄结构，但这就要求市政府必须制定严格合理的准入机制，同时要引入竞争机制，在“定职能、定机构、定人员”政策的基础上制定部门法，明确政府机关的设置、编制、职权、职责、职数、人员配置以及政府行政活动的方法等，如推行竞争上岗、引咎辞职、任前公示等制度，促进内部的竞争，提高行政效率。同时，鼓励广大公务员特别是领导干