公益诉讼制度研究

论环境公益诉讼制度的不足与完善

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(西南政法大学法学院；重庆401120)

[摘要] 环境公益诉讼作为环境保护方面的一项重要制度理应发挥其化解、预防环境纠纷的作用。但由于环境公益诉讼的法律制度不健全、诉讼主体不明确、相关部门的认识不统一等问题的影响，使其作用并未能够得到应有的发挥。因此有必要通过建立健全环境公益诉讼立法，发挥公诉权对保护环境公共利益的作用，设立专门的环境审判机构，实行特殊的诉讼时效机制等方法，让环境公益诉讼能够的到真正的运用。

[关键词] 环境污染；公益诉讼；制度；完善

一、前言

近日，新京报的一则关于湖南桃源县晟通科技集团污染事件报道引发了人们对于环境保护问题的持续关注。报道中显示晟通集团常德产业园，自2003年4月首条生产线投产，一直采用所谓“边建设、边生产、边治污”的方针，给当地生态环境带来难以挽回的创伤，一些在此世代生息的农民背井离乡，成为环境移民。此种的环境污染事件在当今中国大地可以说已是屡见不鲜了，其久禁不止的原因也是多多，在这其中既有地方政府的利益因素，又有相关企业的利益考量，更有环境诉讼维权的困难。因此本文将着重论述在环境保护中起着极为重要作用的环境公益诉讼制度，从制度和实践层面分析环境公益诉讼中所存在的一些问题，寻找解决途径。

二、环境公益诉讼概述

环境公益诉讼即有关环境保护方面的公益性诉讼，它是相对于环境私益诉讼而言的,具体指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公

共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，,任何在法律规定范围内的有关组织或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。它具有诉讼资格广泛性、诉讼提起预防性、裁判效力扩张性等特征。

环境公益诉讼制度作为保护环境的一项重要制度，其基本内容主要包括以下几个方面的内容：1、原告诉讼资格规定。由于环境侵权行为本身的特殊性即主体的不平等性、不特定性以及侵害过程的间接性、复合性等因素的影响，环境公益诉讼的主体往往那以确定。因此，针对这种情况,环境公益诉讼制度就以立法的形式确立了“有关机关和组织”对环境破坏行为人提起诉讼,而且是只有法律规定的机关及有关组织才有资格提起公益诉讼。对原告资格的确立成为环境公益诉讼的最关键点。2.起诉条件的规定。对于公益诉讼起诉条件的规定也是公益诉讼制度的一项重要内容。一般认为公益诉讼提起的条件应是被诉行为不符合实体法之规定。3.诉讼时效的设定。诉讼时效是诉讼法中保护当事人合法权益所必须的要件,环境公

益诉讼制度的建立也必然不例外的要包括对诉讼时效的规定。但是基于环境公益诉讼保护的是国家和社会公共环境利益这一特殊性,不宜直接适用传统诉讼法中的诉讼时效规定。在这种情况下,能够明确环境公益诉讼的诉讼时效期间就具有很重要的意义。4.管辖法院的设定。由于环境类案件本身专业性极强,如果将这样的环境案件分散到各个法院就很难做到对案件的整体把握和执法尺度上的统一,从而会有损司法的一致性和权威性。所以通过对涉及环境类案件的集中管辖,对于统一执法力度来讲具有很极强的实践意义。除此之外，环境公益诉讼的基恩内容还包括举证责任配置的规定、承担责任的形式的规定等。

三、实践中的相关问题

近年来,危及公众环境权益的环境污染事故频繁发生,不仅造成了无法挽回的财产损失和生态破坏,而且对公众的健康安全和生活环境构成严重威胁,为社会的和谐稳定埋下了隐患。作为经济发展过程中的伴生现象,环境问题需要国家统筹谋划,积极应对。

（一）环境公益诉讼的法律制度不健全

在实体法上,我国已经具备了由宪法、单行法律法规、环境标准及其他部门法组成的环境保护法律体系,但是依然不健全,无法在发生环境纠纷时进行有效的解决。而在程序法上,有关针对侵害环境公益的不法行为提起民事诉讼、追究民事责任的具体内容,我国《民事诉讼法》虽有规定,但有关原告资格、诉讼时效等重要问题并未明确。除此之外,许多法律规定虽有助于环境保护,惩治破坏环境的行为,但其涉及环境公益诉讼的方面则过于笼统和概括,缺乏实际操作性,难以发挥其应有的作用。

（二）诉讼主体不明确

目前我国民事诉讼立法及环境保护立法都没有明确规定环境损害的立案标准,现阶段,环境纠纷的立案标准只能适用传统的“直接利害关系”标准,这对于保护环境公益是不利的。《民事诉讼法》第119条第1项规定:“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”对于如何界定与案件有直接利害关系并没有统一的说法,法律也没有明确界定“损害”二字的含义,这对原告资格的认定无疑是一个很大的障碍。根据最新民事诉讼法规定,有权提起公益诉讼的主

体被限定为“有关机关、社会团体”,可以看出,个人被排除于有权提起公益诉讼的主体范围之外,即“直接利害关系人无权作为公益诉讼当事人,而有权提起诉讼的“有关机关、社会团体”与直接利害关系人之间亦不是当事人与诉讼代理人的关系,与侵害行为更是没有直接利益关系,因而,如何期待公益诉讼能够全面体现直接利害关系人请求，这一拷问不得不引人深思。

（三）司法实践中的问题

现阶段,我国环境污染问题的严重程度有目共睹,然而针对环境污染的起诉案件并不与之成正比,这是严重不符合一般逻辑的,造成此现象主要是由于相关部门的认识不统一。检察机关、环境保护社团组织等都纳入了公益诉讼的原告主体,但是检察院积极性不够,因为涉及成本问题,在诉讼地位上也有矛盾,如判决驳回了,是抗诉还是上诉。在实践中,光操作问题就出现了很多麻烦。此外，对于某些流动性、扩散性极强的污染事件来说,如水域污染、大气污染等,因其往往涉及多个行政区域,因此经常容易导致管辖权的争议。除了以上问题之外,我国环境公益诉讼中的诉讼时效、诉讼费用等问题也未明确的确立。

四、完善我国环境公益诉讼制度的建议

（一）建立健全环境公益诉讼立法

十八届四中全会后，依法治国问题无疑被提升到一个新的高度。依法治国的前提是有法可依，在环境公益诉讼中也不例外。但目前我国对于环境公益诉讼的相关立法仍显粗疏，因此有必要进一步完善对于我国对于环境公益诉讼的相关立法。在已经建立环境公益诉讼制度的基础上进一步完善法律关于公益诉讼的相关法律规定。

（二）发挥公诉权对保护环境公共利益的作用

检察机关是我国的法律监督机关,有社会公共利益典型的代表身份,在维护公共利益方面的作用是非常突出的。故我们认为,在环境诉讼中赋予检察机关公诉权是必要的也是在实践中有印证的。但同时,应该对检察机关介入环境公益诉讼的范围有所限制,避免越俎代庖之嫌。除环境刑事公益诉讼外,检察机关只对那些涉及国家利益、社会公共利益或公民重大权益而影响重大的案件享有起诉权,用于应诉主体缺位或者没有能力的情形下。

（三）设立专门的环境审判机构

由于环境问题的特殊复杂性和严格的技术性要求,在环境诉讼权利保护方面有必要设立专门的审判组织机构来突破现行立法的缺陷,只有这样才能符合环境公益诉讼对司法审判的要求。我们可以借鉴国外环境法院的经验,建立专门的环境审判机构,为环境公共权利的司法保护保驾护航。在管辖法院上,为了避免地方保护主义和当地政府对行政案件的不恰当干预,当行政机关的违法行为导致跨区域性的环境污染或破坏时,有权要求被告所在地法院回避而选择没有利害关系的异地法院行使管辖权,从而摆脱地方政府对其不当影响,减少行政干预,保证案件审理的公正性。

（四）实行特殊的诉讼时效机制

由于环境污染的积累性和缓发性、环境损害后果的滞后性和隐蔽性等特征,现行的诉讼时效制度不足以保护环境公共利益。故从维护公共权益的角度出发,环境公益诉讼不宜受诉讼时效的严格限制,以保障公众能对环境侵害的法律追究。我们可以将诉讼时效在环境公益诉讼中做补强性解释,只要环境公益事件的