论行政公益诉讼

34 14 255 15 267 17 288 18 29 391011关键词：行政公益诉讼；理论基础，构建1公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，旨在保护社会公共利益，虽然公益诉讼在罗马时期就已经产生，但是直到20世纪初期才引起西方的重视，经过一百多年的研究和实践，现阶段西方大部分国家的公益诉讼都已经建立和完善起来。

但是中国的公益诉讼起步较晚，理论界和司法实践都涉及较少，而且在公益诉讼体系中，民告官的行政公益诉讼更少。

行政公益诉讼这一名词为中国学者首创，和英美的“私人检察长”制度，法国的“越权之诉”是一致的。

行政公益诉讼理论是上个世纪末期代传入中国，最初只是在学术界进行大规模的讨论，并未引起广泛影响。

随着中国法制化进程的加快，公众对于自身权益的重视程度日益升高，权利意识普遍增强，近年来对于行政公益诉讼的研究也逐渐增多。

首先，在实践中行政公益诉讼的数量上升。

虽然案件数量上仍不够多，但是处于逐渐上升的趋势，对于这些案件的思考也已经超越了案件本身的内容，这些案件已经走进了公众的视野，走进了学者们的研究范围；其次，在立法上，自2005年以来，很多学者建议在行政诉讼法的修改稿中加入公益诉讼的内容，新的修改稿中还承认法人和其它组织以及人民检察院的公益诉讼原告资格，并且对行政诉讼的具体程序做了规定，行政公益诉讼有望在学者和社会的推动下上升到具体的法律规定。

2近年来行政公益诉讼逐渐走入了中国公众的视野，然而实践中公益诉讼的操作却出现很多困难。

现实生活中，公共利益受损的情况频繁发生，有些行政机关公然违反国家的法律，这些现象无不牵扯这国人的神经。

本文试图在在分析国内外行政公益受损相关理论和制度的基础上，对行政公益诉讼的基本理论进行阐述，以期为未来构建中国的行政公益诉讼提供一些借鉴。

1行政公益诉讼是指为了公共利益而提起的诉讼。

中国理论界对行政公益诉讼还没有一个统一的定义，因为中国法律对行政公益这一概念还没有明确界定，所以公共利益常成为一些组织滥用从而维护自身私利的一个借口，一些组织经常会以公益借口去干涉私人的权利，也成为政府等机构干涉私人利益的借口，进而使公共利益的内涵具有很大的随意性，在私人权利受到以公共利益为名义的干涉之后，现行的法律制度也没有一套完整的救济机制，故而中国现阶段面临的一个迫切的问题就是界定公共利益，这不仅对行政诉讼的价值定位至关重要，也影响到行政诉讼整体的体系的建构。

关于如何界定“公共利益”这一概念，传统的法理学中认为社会公共利益不是一种独立的利益，很多中国学者也认为这种说法具有合理性，从而也被国内学者广泛接受。

按照《牛津高级英汉词典》的解释，公共利益是指公众的、与公众有关的或为公众的、公用的利益。

在法理理论中，公共利益和“公平”、“法治”、“人权”等概念一样，都是具有很大模糊性的概念，要想给出一个能够得到理论界和司法实践工作者都认可的定义是很难的。

但是要研究行政公益诉讼，必须要对公共利益做一个定义，本文采用梁慧星教授对公共利益的定义，其表述为：所谓的公共利益，是指公共道路交通、灾害防御、科学及文化教育事业、公共水源等涉及公众利益的事项，以及国家法律规定的其它利益形式。

本文的论述主要就是在这个概念的基础上进行的。

既然公共利益目前没有一个统一的定义，那么单纯的采用某一个概念不能完全反映当前学术界对于公共利益的定义，本文通过对公共利益的特征进行综合论述，以求更加完整的揭示公共利益的内涵，进而使其区别于其它利益类型，本文认为，一种利益是否是公共利益，必须具备以下几点特征：一是是公共利益的内容要具有广泛性，二是主体和地域辐射广泛性，三是公共利益必须是在较大的范围内收到很多人所认可、承认的利益。

只有具备上述几点特征，我们才称之为公共利益。

行政公益诉讼属于公益诉讼的一种，因为公共利益定义的模糊性，导致行政公益诉讼的定义也不统一，我国学着提出了很多观点，本文认为要概括行政公益诉讼内涵必须注意以下四点内容，一是行政公益诉讼的起诉主体必须十分广泛，既包括私主体，也包括公主体，二是起诉人和被诉行政行为之间关联性上，即使二者之间没有直接的关系，也可以由他人代为提起行政诉讼。

综合国内外对于行政公益诉讼的研究成果，本文认为，行政公益诉讼是指当行政机关或者其它公权性质的机构的违法作为或者不作为对公共利益造成较大侵害或者侵害危险时，为了维护公共利益，法律允许无利害关系的其他公民、社会团体或者特定国家机关向法院提起行政诉讼的法律制度①。

2行政公益诉讼作为公益诉讼的一种，具有自身的特点，其诉讼目的、诉讼参与的主体都有特殊性。

第一，目的的公益性。

行政诉讼的公益色彩明显，其诉讼目的的公共性是公益色彩的重要表现，一般而言，立法的主要目的是为了保护个人和组织的利益，但是行政公益诉讼的诉讼目的具有超越性，其主要在于维护公共利益，因此，行政公益诉讼的原告并不特定，并不局限于合法权利受到侵害的特定的个人；另外，行政公益诉讼的诉讼规则具有优惠性，因而各国的法律均对行政公益诉讼给予了一定的支持。

第二，主体的广泛性。

在对国内外的研究资料的分析的基础上我们发现，行政诉讼必须要不断放开对于原告的限制，进而给予相对人最大程度的法律保护，这也是世界诉讼法发展的趋势。

公益诉讼更是如此，或者说公益诉讼本身就是放开原告资格制度的产物，扩大行政过程中利害关系人的范围，使很多间接受到损害的人甚至是任何人，都可以提起相应的行政诉讼，是行政公益诉讼发展必然结果，现阶段各国的司法实践也是这样做的，各国在其法律中规定，起诉的主体不局限于合法权利收到损害的直接当事人，其它机关、团体、组织和个人都可以以公共利益受到损害为由提起行政公益诉讼，这些规定基本上取消了原来执行严格的切身利害关系的要求，允许非切身利害关系当事人的起诉，这就构建了行政公益诉讼的起诉前提。

第三，司法审查的有限性。

行政公益诉讼是对行政诉讼原有理论的重大突破，使原来的行政诉讼的受案范围逐步扩大。

但是，法律总是利益平衡的产物，如果允许司法审查的范围无限扩大，则可能会削弱行政机关的权力，造成行政效率的低下，而行政本身又有其需要达到的效率要求，如果司法权过度膨胀，那么行政目标就会受损，引发其它的社会问题。

为了兼顾行政的效率要求，避免当事人滥用诉权，就要求行政公益诉讼的只能进行有限的司法审查，这种限制是多方面的，一是只有当公共利益确实因为行政机关的作为或者不作为受到损害，二是只有公民个人根据现有法律没有起诉资格时，才允许其它组织和个人提起行政公益诉讼。

第四，诉讼结果影响较广。

普通的行政诉讼的影响结果只局限于特定的案件当事人之间的利益纠纷，最终的诉讼结果也只由特定的当事人之间的承担，故而对他人的权利义务基本没有影响。

然而行政公益诉讼主要保护的公共利益，故而权利义务主体是社会不特定的多数人，最终的诉讼结果也是由不特定的多数人承担。

行政公益诉讼的产生是社会发展的结果，并不是偶然产生的，主要是因为当代社会根基基础发生变化，政治法律思想取得进步的共同作用下产生的，具有深刻的思想基础和经济基础。

1一个国家法制状态和人权保护水平，常反映一个国家的公民受到尊重的程度，反应的是公民的权利从应然状态到法定状态再到现实权利的整个过程。

公民权利实际上是要通过法律规范来确认的，这也是权利获得保障的必然要求。

法律保障公民的权利，首先是提供法律依据，即要设立相应的权利保障制度，但是，只有法律依据还不够，公民的实体权利必须要有相应的诉讼制度作为保证，进而实体权利才能落到实处，然而很多立法者对法律规范方面的关注过多，对法律规范自身的内在逻辑结构的完整性方面的要求太严，而对法律实施的问题关注过少。

西方的谚语：无救济则无权利。

权利侵害者必须根据相应的诉讼制度去申请救济，让司法成为保护公民权利最后防线，任何一种法律权利要成为现实的权利，必须要借助司法的保护，获得法律最终的救济。

公民的权利应该是具体的存在，而不应该成为空泛的东西，从行政公益诉讼的角度而言，扩大起诉的原告的范围，是扩大公民民主权利的一个表现，使法律对公民权利的保护增强。

2行政公益诉讼的产生的历史意义就是突破了进来以来的政治法律伦理的限制。

在行政公益诉讼产生之前，当遇到政府的违法作为和不作为时，如果直接受害人没有能力起诉，其他利益没有遭受现实损失的个体就无法代替受害人起诉，很多行政违法和不作为就无法受到司法审查，不利于公民权利的保护。

传统的政治伦理认为，行政权力的设立本身就是为了保护社会公共利益的，一般很难受到司法审查，而如今，很多学者认为司法是公民的权利，司法不是为了国家设置的，司法的设置是为了更好的保护公民的利益。

如果在理论上和司法实践中取得突破，使行政权由原来的原则上不受司法权的干涉得到改变，进而让群众参与到保护公益中来，那么公众就可以拿起司法的武器来保护社会的公共利益，这对保护社会公共利益来说无疑是非常有利的②。

随着市场经济的发展和中国法律制度的完善，中国广大大公众依法维权的意识和素质在不断提高，行政机关违法侵害公共利益时，越来越多的公民主动向法院起诉，以纠正行政机关的行为，维护公共利益和公共秩序。

虽然近年来很多学者都主张中国尽快建立行政公益诉讼，但是很多学者之间意见不能统一，众说纷纭，至今仍然未来形成统一的认识。

在司法实践中，中国目前还没有明确的关于行政公益诉讼制度的法律，很多关系社会公益的诉讼请求都没有明确的法律依据，得不到法院的认可，如果行政公益诉讼长期不能建立起来，那么将会损害公民提起公益诉讼的积极性，社会公共利益的维护也将变得更加艰难。

具体而言，中国的行政公益诉讼制度构建主要要做好以下几个方面的内容。

1要想通过行政公益诉讼保护社会公益，就必须承认个人、团体甚至检察院具有行政公益诉讼的原告资格，因为如果只是承认某一部分群体的原告资格，就会限制行政公益诉讼功能的发挥，不利于形成全方位的公益保护机制。

但是在不同的行政公益诉讼类型中原告的资格也有一定差异。

其中分散利益型行政公益诉讼最为常见，这类诉讼是指保护的利益关系广泛，主要有集团诉讼和团体诉讼两大类型，在集团诉讼中，原告主要是指社会公益团体，如消费者团体、妇女团体、专业团体等，这些团体不仅具备参与行政20046公益诉讼的能力，也具备参与行政公益诉讼的条件，而在司法实践中，环境保护和消费者保护团体在社会生活中所发挥的作用逐渐突出，它们充当行政公益诉讼的当事人有利于公益纠纷解决，不仅有助于保护受害者的实体利益，还可以减少诉讼环节的浪费，是具有一定共同利益的团体的整合，这种机制在现阶段是非常合理的；在集团的拟制和代表人适格方面，代表人制度主要是针对大规模的受害人而设立的，在我国的法律体系中，代表人诉讼分为人数确定的代表人诉讼和人数不确定的代表人诉讼两种最基本的类型。

我国现行的法律制度要求代表人的适格必须取得其他当事人的授权，这就就避免了强制他人取得诉权的情形的发生，另外，在司法实践中，集团诉讼常涉及两种法律纠纷，一类是受害于同一不法行为的人请求采取法律措施，另一类是因为诉讼请求的较小，采用集团诉讼的方法更为经济和有效。