讨论题之一：请你谈谈对公共管理概念的理解

案例七：上海财政补贴改革

我国城市自来水、煤气等公共产品的频频涨价引来了老百姓的不满。老百姓埋怨道，公共产品怎能一有亏损就涨价?前些时候广州自来水涨价、南京煤气涨价，因为老百姓的不满而暂时流产。对此，政府也是一肚子苦水。公益产品成本与价格背离，公益企业的亏损，政府的财力有限，没有能力包揽。市政部门提供的公共产品的价格低下，其最大的理由是“公共产品是市民生活的必需品”这个假定，认为其价格上升会严重影响人民的生活，因此城市公共产品计划的传统方法仅限于供给方，即如何寻找资源，如何提高开采技术以增加供给，而对公共产品价格与需求关系完全不予考虑，“对公共产品的需求的预测实际上就是对其需要的预测”。经济学家早已对这种所谓的“需要方法”提出批评，这种方法不仅使供给者的“供给管理”毫无意义，还无视价格在公共产品消费决策中的作用。在传统的公共产品计划中，供给管理者随着需求的变化而调整供给量，而不是调整价格。

于是，除了公益产品成本是否合理以外，又一个问题自然地摆到了人们的面前，政府对公益企业的财政补贴是否合理?财政补贴落到了谁的口袋里?

材料一：城市公用水业

近年来，一些地方在财力有限时，吸引民间资本、外国资本，或通过上市筹集公益企业投资资金。这些投资者不同于政府，往往有着较高的回报要求。

上海市宝山区内有一家英国独资水厂。这家成立于1997年，自有资本金2190万美元、贷款510万美元的水厂，其投资者要求的年回报达15%，公益企业充其量只是微利企业，而这个企业的投资回报率远高于水厂10%的平均回报率。这两年，这家水厂每年的项目利息473万美元，年投资回报192万美元，两者相加达投资额的24.6%。如此高的回报从哪里来?厂家的做法是，在水价上做文章，其与自来水公司的结算价高达1.5元1吨，而自来水公司民用水的售价只有0.6元1吨。

同样在上海，有两家上市的水厂，凌桥股份与原水股份。原水股份自1992年9月成立以来，共在证券市场筹集资金11.392亿元。原水股份为获得配股资格，使每年净资产收益率保持在10%以上。同时，为向股东分配1.14亿元的股利，就连年提高水价，与自来水公司的结算价从1993年0.32元1吨，到近年变成0.738元1吨。凌桥股份自成立以来，与自来水公司的结算价一直保持在1.3元左右1吨。两家上市公司的水价都高于自来水公司的零售水价。由此造成水厂赚钱，自来水公司亏损。

而水厂赚的钱，全都进了股东的腰包。换个角度说，政府给自来水公司的亏损补贴，实际上部分给了属于少数人的股东。

材料二：城市煤气

不管是自来水厂，还是煤气厂，大多由政府投资，项目完成后，以行政划拨方式交给企业。企业的财务制度规定，从营业收入中提取固定资产折旧费，为以后的设备改造筹集资金。总投资12亿元、1997年建成的上海石洞口煤气厂，一年提取固定资产折旧费1亿元。这家以重油、轻油为生产原料的煤气厂，生产1立方米煤气的原料成本为0.66元，完全成本为1元左右，而上海民用煤气的销售价为0.9元1立方米。本身是亏损性生产，也就没有足够的利润支持折旧费。如此，其折旧费实际由财政补贴承担。

据有关方面的统计，1996年至1998年，上海市煤气公司共提取折旧费7亿余元。照理，这笔费用应用于企业改造。但实际运作中，企业改造费用仍靠国家投资，造成财政补贴的折旧费未被真正利用，而是沉淀在公益企业里。既然如此，公益企业就没必要提取固定资产折旧费，财政更不应变相支付公益企业固定资产折旧费。这两年财政对上海煤气行业的补贴为每年4亿元左右，若煤气公司将沉淀的7亿元折旧拿出来使用，就可在大约两年的时间内不需财政补贴。那么，折旧费沉淀在企业里又作如何处置的呢?据了解，一些企业将折旧费挪作他用，自谋福利，甚至借给他人使用，造成其流失。

在上海，煤气己严重过剩，日供气能力达1000余万立方米，而日均需求量仅500余万平方米，即使春节最高峰时也仅800余万立方米。因此，前文提到的石洞口煤气厂，设计生产能力每日210万立方米，而1997年投产后，生产任务每日仅40万立方米，连设计能力的1/5都不到。

与石洞口煤气厂几乎同时建设的东海平湖油气田，1999年12月每日供应天然气80万立方米，而需求量不足25万立方米。于是，有关方面就将天然气掺混为人工煤气。如此，使掺混煤气的制造成本大幅度提高，据浦东煤气制造公司成本情况显示，掺混煤气的生产成本高出一般煤气生产成本49%。

显然，严重供大于求加剧了企业生产成本，也就进一步加剧煤气生产企业的亏损。近年，煤气企业是上海公益行业中的亏损大户，以前每年财政补贴为4亿元，而政府给建委系统的财政补贴每年也不过4亿元。显然，若在石洞煤气厂与东海平湖油气田之间只上一个项目，上海的煤气就不会严重过剩，煤气行业的亏损就不会如此严重，财政补贴也就不需那么多。结论：城市公用事业的财政补贴除用于维持公用事业外，还有三个去向：股东红利；沉淀并闲置于公益企业：重复投资。

材料三：财政补贴的改革

1996年前，上海人抱怨最大的公益企业是公交，政府最头疼的公益企业也是公交。老百姓对乘车难怨声载道，政府对每年拿出10亿多财政填公交亏损窟窿也感难以承受。从这一年起，上海对公交实施财政补贴方式的改革，同时打破公交垄断局面，提供适度竞争。在财政补贴中，政府将“填窟窿”改为“修路”。取消对公交企业亏损的补贴，切断企业躺在政府身上吃饭的依赖思想，在推动企业树立市场意识、竞争意识的同时，给予车辆更新的低息贷款，减免营业税、养路费等数项财税优惠政策，以此抵冲公交企业的政策性亏损。如今，在上海的街头放眼望去，公交车多为豪华的双层车、漂亮的流线型空调车、方方正正的单接车，上海的公交线路已发展到1080多条，为改革前的3倍。方便、快捷、舒适是上海人对公交车的最新评价。

据有关方面提供的数据，上海前3年的公交改革中，公交企业累计添置新车8300多辆，占全部营运车辆的55.33%，在更新车辆的20多亿元投资中，只有10%的资金由政府拨款。此外，政府通过减免税费6亿元左右，填平了公交企业的政策性亏损。

上面的事实告诉人们两个概念。其一，政府对公益企业亏损的财政补贴，钱是到了公益企业的账上，实际上是贴给老百姓的，但种种原因，老百姓并没有完全享受到财政补贴；其二，财政补贴也有一个效益问题，若每一笔财政补贴都贴在刀口上，贴得合理，就不需要那么多财政补贴，政府的压力就会减轻不少。