江苏省SO2 排污权交易试点调研报告

两个不同地区的发电企业，一个要发展要扩建，但没有排污指标，另一个因脱硫成功而实现了排污总量指标剩余。如果没有排
污权交易，太仓的经济发展将受到环境容量的刚性约束，要么不发展，要么以污染环境为代价；另一方面，下关电厂通过投资降低
⑷ ２００４ 年 １２ 月 ７ 日，中国华能集团公司所属华能南通电厂和华能太仓电厂 ＳＯ２ 排污权交易 可行性报告技术评审会对南通和太仓两厂进行排污权交易事项进行了评审并获得通过，同意华能 南通电厂 ２００６ 年从华能太仓电厂购买 ５６１０ 吨 ＳＯ２ 减排指标，２００７ 年和 ２００８ 年每年从华能太仓电 厂购买 ４６００ 吨 ＳＯ２ 减排指标，每公斤价格 ２．１ 元。但通过这次访问得知，由于太仓电厂“惜售”， 本次交易最终流产。
第 22 期
（总第 102 期）
2005 年 10 月 1 日
江苏省 ＳＯ２ 排污权交易试点调研报告
一、背景 实施低碳发展战略，减缓温室气体的排放是全球应对气体变暖的重要措施。欧盟已于 ２００５ 年 １ 月 １ 日开始实施第一阶段（２００５－２００７）二氧化碳排放权交易，以社会总成本最小促进二氧化碳减 排，在第二阶段（２００８－２０１２）还将包括另外五种温室气体排放权的交易。为借鉴欧盟的经验，促 进中国的低碳发展，有必要对中国的排放权交易的理论基础、市场情况、相关政策法规等情况进行 了解。经了解，中国目前还没有碳排放权交易， 但国家环保总局在美国环保协会等单位的协助下， 已于 ２００２ 年 ５ 月开始在山东省、山西省、江苏省、河南省、上海市、天津市、柳州市和华能集团公 司等 ４ 省 ３ 市 １ 公司范围内开展 ＳＯ２ 排污权交易示范工作。ＣＯ２ 排放权交易与 ＳＯ２ 排污权交易有相同的 理论基础，都是在总量控制下以经济激励手段环境政策，不同之处在于二者涉及的排放源不同，减 排技术不同，对经济的影响不同。 江苏省是国家环保总局确定的电力工业 ＳＯ２ 排污权交易试点的省份之一，是我国经济较发达的省 份，也是 ＳＯ２ 污染较严重的地区之一，是我国 ＳＯ２ 污染控制区，其中南京、扬州、泰州、南通、镇江、 常州、无锡、苏州八地区还是酸雨控制区，江苏是中国唯一有“双重”身份的省份。２００４ 年江苏省 环境状况公报显示，江苏省工业 ＳＯ２ 排放量达 １２４ 万吨，控制 ＳＯ２ 排放已成为当地环保部门的重要职 责。美国环保协会中国项目负责人张建宇博士介绍，江苏省开展排污权交易试点较成功，已促成数 例 ＳＯ２ 排污权交易，其中南京的下关电厂与太仓市太仓港环保发电有限公司还达成了我国首例跨行 政区域的异地排污权交易。基于此，２００５ 年 ９ 月 ７ 日到 １０ 日，中国社会科学院可持续发展研究中 心陈迎、庄贵阳、吴向阳一行三人前往江苏省南京市和南通市就 ＳＯ２ 排污权交易试点情况进行调研。 主要访问的人员有：江苏省环保厅污控处处长徐学农，原污控处副处长现计财处处长薛人杰，江苏 省经贸委电力能源处张卫民，南通市环保局污控处处长汪才会，南通市环保局发展处处长葛男德等 人。 二、江苏省 ＳＯ２ 排污权交易实施情况 江苏省要完成国家规定的“十五”期间 ＳＯ２ 削减总量任务十分艰巨。２０００ 年，全省 ＳＯ２ 排放总量 为 １２０．２ 万吨，其中工业企业排放 １１４．１ 万吨，电力行业排放 ５７．４ 万吨。到 ２００５ 年，全省 ＳＯ２ 排放
2
年向下关发电厂支付费用 １７０ 万元。 ⑶ ２００３ 年 ８ 月，国电常州发电有限公司新建 ２×６００ＭＷ 燃煤发电机组，但每年将缺少 ＳＯ２ 排
放指标约 ２８００ 吨。此时，谏壁电厂正在其 ９ 号机组加装烟气脱硫设施，一旦装成后每年将产生可 观的 ＳＯ２ 排放富余指标。经省环保厅协调后，两家电力企业达成协议，谏壁发电厂自 ２００６ 年至 ２０１０ 年每年转让 ２８００ 吨的 ＳＯ２ 排污指标给常州发电有限公司。
江苏省首先成立了示范工作领导小组和技术小组，成员包括江苏省环保厅、 江苏省经贸委、江 苏省电力公司等，随后提出了江苏省 ＳＯ２ 排放总量控制及排污权交易示范工作方案。拿出 ８０ 万元专 款用于 ＳＯ２ 排放总量控制及排污权交易政策和环境容量研究，对全省约 ２００ 家火电厂进行了调研，提 出了按照排放绩效分配排污权的分配方法。所谓污染物排放绩效（ＧＰＳ）是生产单位产品所排放的污染 物的量。电力企业的 ＳＯ２ 排放绩效就是指每单位产出（１ｋＷｈ 电量或 １ 焦耳热量）所排放的 ＳＯ２ 的量。
保发电有限公司是因苏州市电力需求缺口较大而兴建的一项骨干发电工程。该公司在建设 ２×１３５ＭＷ 发电供热机组的基础上，决定
再扩建 ２×３００ＭＷ 发电供热机组。尽管该公司新上的发电供热机组脱硫效率可以达到 ９０％，但由于公司的二氧化硫总量控制指标已
没有余量，公司每年仍要增加 ２０００ 吨的二氧化硫排放量。凑巧的是，当时南京的下关发电厂由于引进了芬兰的先 进治理技术，每年排放的二氧化硫实际量比环保部门核定的排污总量指标减少了 ３０００ 吨。
（１）原始配额（２０００ 年）的基本计算公式为：Ｗ 原＝Ｇ×Ｄ×Ｋ。 其中：Ｇ 表示排放绩效基准值，有两种，对已建、未要求上脱硫设施的在建机组、增容改造和 新建项目 Ｇ１＝４．５１ 克／ｋＷｈ，这个数值是 １９９９—２００１ 年三年全省火电厂的平均排放绩效；对要求上脱 硫设施的在建机组、增容改造和新建项目 Ｇ２＝０．９０ 克／ｋＷｈ。 Ｄ 表示单台发电机组的发电量，Ｄ＝单机容量×全省已建机组平均运行时间 ５１００ 小时，对热电联 产机组，Ｄ＝单机发电量＋单机供热量（按 １ＭＪ＝０２７８ｋＷｈ 折算）。 Ｋ 表示机组容量系数。大于等于 ６０ 万千瓦机组，Ｋ＝０．７５；３０￣６０ 万千瓦机组，Ｋ＝０．９０；５￣３０ 万 千瓦机组，Ｋ＝１．００，小于 ５ 万千瓦机组属于限期关停的小火电，不预分配，Ｋ＝０；１０ 万千瓦及以下 热电联产机组，Ｋ＝０．８ 一个电厂的排放配额总量等各机组按上述公式计算结果之和。 （２）“十五”期末（２００５ 年）的二氧化硫排放控制配额为 Ｗ 末＝Ｗ 原×Ｌ。 Ｌ 为削减系数。“两控区”内为 ０．８，“两控区”外为 ０．９。这是国家环保总局在“十五”期间的 明确要求，即“十五”期间，位于“两控区”内的电力企业 ＳＯ２ 排放总量比 ２０００ 年减少 ２０％，位于 非“两控区”内的电力企业比 ２０００ 年减少 １０％。 在此基础上， 认真学习借鉴国外排污权交易的经验 ，结合江苏省实际 ，江苏省积极实施排污 权交易，在环保部门和政府有关部门的努力下 ，已达成数起交易。 ⑴ 南通醋酸纤维有限公司是一家年产值数十亿元的大型化工合资企业 ，因发展需要意欲扩大 生产规模，但面临排污超标的问题 。而天生港发电有限公司因不断采取减排污染物措施使排污总 量不断下降， 每年尚有数百吨排污指标“ 节余”，于是， 在政府有关部门的协调下， 双方达成合作 意见，２００１ 年 １１ 月，江苏南通醋酸纤维有限公司以 ５０ 万元的价格一次性购买了南通天生港发电 有限公司 １８００ 吨的 ＳＯ２ 排污权，供买方今后六年内使用，每年 ３００ 吨。这一在一个电力企业和一 个轻工业企业之间进行的排污权交易试验，为跨行业污染物排放权交易提供了经验。 ⑵ ２００２ 年 １２ 月，江苏太仓市太仓港环保发电有限公司扩建 ２×３００ＭＷ 发电供热机组，但面临 缺额 ２０００ 吨 ＳＯ２ 排放指标的困难。此时，远在南京市的下关发电厂，则因不久前采用了先进的脱 硫技术，每年能节余 ＳＯ２ 排放指标约 ３０００ 吨。于是，在江苏省环保厅的协调下，双方达成了我国 首例跨行政区域的异地排污权交易，签订了合作协议。按照协议规定，自 ２００３ 年 ７ 月至 ２００５ 年， 太仓港环保发电有限公司每年从下关发电厂购买 １７００ 吨的 ＳＯ２ 排污权，并以每公斤 １ 元的价格每
三、一些成功经验 （１）按排放绩效分配排放配额相对公正合理 排放绩效实际上反映企业污染物排放的强度， 以社会平均水平的排放绩效要求每个电厂，充分 体现了“一视同仁”的公平性和公正性，保证所有发电厂处于同样的环境管理要求，为发电厂在环 境方面提供了公平的竞争机制。此方法操作简单 ，不必考虑每个发电厂的技术细节。同时排放绩效 的高低与使用的生产工艺、能源效率、燃料质量等有关，在制定“十一五”的 ＳＯ２ 排放配额时，预先 告知平均排放绩效，还有利于促进清洁能源的使用，进一步提高企业的生产效率，减少 ＳＯ２ 的排放。 排放绩效法比应用历史数据法线性削减更公平 。等比例线性削减对已经采取措施低排放的企业 是不公平的，其继续削减的边际成本增加。同时 ，如果所有企业都要求削减，则没有一家企业有富 余指标，排污权交易市场无法建立，社会总减排成本没有最小化。 （２）环保、政府部门的中介作用对排污权交易市场建立初期相当重要 在排污权交易市场建设初期，市场规模小，市场供求信息不对称，排污权需求方与富余方对排 污权交易的认知度较差，双方的信息搜寻成本、 谈判成本、交易及执行成本都相对较高，高成本抵 消了排污权交易应有的部分经济效益，导致排污权交易市场萎缩，市场不活跃。 此时，需要中介组 织来连接、激活市场，此中介组织不仅有充分的供求信息，而且要有相当的权威 ，打消排污权交易 双方的顾虑。在市场发育初期，环保部门是能惟一胜任此角色的机构。环保部门按规则分配排放配 额，了解各参与方的原始许可排放量，通过其在线监测系统，又可了解其实际的排放量，对市场供 需双方有充分的信息。同时环保部门是排污权交易的政策制定者和推动者，在各电厂间无疑是权威， 有较高的信任度。 事实上，正是由于环保部门的这种特殊的角色 ，使得最初的排污权交易几乎都是在环保部门的 撮合，甚至参与下，才得以促成几次交易。 当然，在市场发育成熟后，环保部门不宜再充当中介角色，而应淡出。因为环保部门作为政策 的制定者，法规的执行者，如果参与到市场交易 ，很容易导致不公平交易、权力寻租，而降低市场 效率，增加交易方新的隐性成本，排污权交易的经济效益被部分抵消。可以成立中介组织或行业协 会来代替环保部门的中介职能。 （３）排污权交易是协调经济发展和环境保护的灵活机制 通过分析我国第一例异地二氧化硫排放权交易案例，就可以得出此结论。江苏省太仓市太仓港环
1
总量要控制在 １００．２ 万吨以内，其中工业 ＳＯ２ 排放总量控制在 ８０ 万吨以内，现有电力企业排放的 ＳＯ２ 控制在 ４７．６ 万吨以内，全省电力企业 ＳＯ２ 排放总量平均削减 １７％。但江苏省经济发展迅速，电力和 煤炭需求将大幅上涨，如不严格控制，全省 ＳＯ２ 排放总量有可能继续增加。