德阳市数字化城管建设方案简介

德阳市数字化城市管理

建设方案

德阳市规划和建设局

（2008年12月）

为落实科学发展观、构建和谐社会，更好地履行社会管理和公共服务职能，逐步改变传统城市管理缺位、错位现象，提高城市管理效率，实现政府公共信息资源的整合与共享，最终形成共管和有效监督城市管理工作格局，全面提升城市品位，提高城市的核心竞争力和吸引力，借鉴各主要城市试点经验，结合我市实际，特编制德阳市数字化城市管理建设方案。

一. 建设背景

随着城市化水平不断提高，城市管理越来越显现出它的重要性。为了适应城市现代化发展的需要，国家建设部和省人民政府对城市管理提出新的目标任务与要求：“推进数字化城市管理工作”。

建设部在2005年7月下发的《关于推广北京市东城区数字化城市管理模式的意见》中指出：“结合试点城市（区）经验，确立推行城市管理新模式的思路，制定切实可行的推广计划，组织好本行政区域内的推广工作。各城市政府要加强对实施城市管理新模式的领导，并根据各自的实际情况，制定创新城市管理模式的具体方案。有条件的城市要建设城市管理的信息化系统，以数字化技术的应用促进城市管理水平的提高”。

数字化城市管理是应用和整合多项数字城市技术，采用万米单元网格管理法和城市部件管理法相结合的方式，实现城市管理空间细化和管理对象的精确定位；自主研发“城管通”，创新信息实施采集传输手段；创建城市管理监督中心和城市管理指挥中心“两个轴心”的管理体制；再造城市管理流程，实现精确、敏捷、高效、全时段监控、全方位覆盖的城市管理，新模式进一步确定了城市管理空间、管理对象、管理方式和管理主体，是现代城市管理思想、管理理念、管理技术和管理体制的整合与创新。

数字化城市管理是旨在提高城市管理质量和效率的一种新的管理理念，它不是一个纯技术、纯工程的概念，而是一个集技术、管理、人文、经济一体的范畴。它能够提高政府运作效率，有效降低政府的整体管理成本，加强政府和社会公众对各权力机构业务运作的监管，提高政府为公众服务的水平。

目前，国内已完成数字化城市管理建设的试点城市51个，正在建设中的城市已达100

多个，数量还在不断增加，省内成都、绵阳、郫县等多个城市已完成（或即将完成）数字化城市管理模式的建设。

我市开展数字化城市管理势在必行。一是上有要求。国家建设部、省建设厅先后召开了一系列会议，并下发了文件，要求各地加快推进数字化城市管理工作；二是外地有成功的经验。目前，国内已完成数字化城市管理建设的试点城市51个，正在建设中的城市已达100多个，还在不断增加。三是提高我市城市管理水平的需要。通过建设“数字城管”，优化整合了城市管理资源，提高了城市管理效率，节省了城市综合管理成本，进而提升德阳城市品位和投资吸引力。德阳市数字化城市管理系统项目就是在上述背景下提出建设的。

二. 建设意义

数字化城市管理的建设主要包含四个方面：

一是综合应用计算机技术、无线网络和视频传输技术、信息化技术等数字技术，建立一个城市管理的监督指挥中心，实行科学快速、有效的城市管理；

二是采用单元网格管理法和城市部件、事件管理法相结合的方式，实现城市管理空间细化和管理对象的准确定位，实现城市管理工作的精细化；

三是创建城市管理监督和指挥两个轴心的管理新体制，将监督职能与指挥职能分开，各司其职，各负其责，监督与制约互动，再造城市管理新流程；

四是建立外评价与内评价相结合的科学完善的监督评价体系，对城市管理各方面进行综合考核评价，从而实现城市管理工作的责任到位。

数字化城市管理的核心效果体现在：“两个明确、两个及时”—明确管理职责、明确管理对象；及时发现问题、及时处置问题。

从目前全国建设数字化城市管理新模式城市的经验总结和推广成效来看，数字城管项目建设的意义集中体现在以下四个方面：

（一）、变粗放、低效管理为精准高效管理；

（二）、变突击运动式管理为经常性的、可持续性的、深入到每个角落细节的管理；

（三）、变管理主体的分散、职责的交叉扯皮为上下左右无缝拼接；

（四）、变政府城管部门处置能力为高效、敏捷。

三. 建设目标和建设步骤

通过实施数字化城市管理，建立“一个中心、两级平台、三种职能、四级管理网络”的城市管理新模式。逐步实现城市市容市貌、环境卫生、城市管理行政执法、市政设施、园林绿化、地下管线、公用设施、社会服务等涉及城市管理工作的科学化、严格化、精细化、长效化，力争将德阳市数字城管工程打造成为四川的市级数字化城市管理新模式的样板。

建设计划：

德阳市数字化城市管理系统项目拟从2009年1月开始建设，采取分步实施的办法。

第一期工程（投资207万）：2009年3月前初步建成数字化城管新模式。完成广场周边及沿河景观带共计5平方公里试点区域的城市管理部件信息采集入库工作，完成市监督指挥中心装修和应用维护子系统、基础数据资源管理子系统、监管数据无线采集子系统、呼叫受理子系统、协同工作子系统、综合评价子系统、数据交换子系统、地理编码子系统、监管指挥子系统平台软硬件的开发建设。在市容市貌、环境卫生、市政公用、城市秩序等公共服务领域，建立起初具雏形的，城市管理信息采集的发现机制、问题解决快速精准到位的处置机制、职责分明监督有力的综合评价机制以及管理规范运转高效的城市管理长效机制。

第二期工程（投资800万）：2009年10月底前将数字城管新模式覆盖范围推广到市规划区70平方公里。在一期试点的基础上对软硬件设备进行升级和完善，根据城市管理建设发展需要，新建“领导移动督办系统，公众网站发布子系统，视频监控与共享子系统，园林绿化管理子系统，路灯监控管理子系统，环卫管理子系统，移动车载视频监控子系统，GPS 城管车辆定位监控子系统，城市部件在线更新子系统，建筑工地、建筑渣土监控管理子系统，城管业务短信彩信子系统”。对规划区域范围内（一期试点区域除外）全部65平方公里的城市管理部件进行普查和建库入库工作。完成旌阳区、开发区两个区级平台的建设和接入工作，实现市区范围内四级管理网络全覆盖运行。

第三期工程（投资1500万）：2010年3月底前完成广汉市、什邡市、绵竹市、中江县、罗江县数字城管分中心建设及接入，完成当地数字化城市管理新模式建设。

四. 建设内容（一期）

通过体制创新、机制创新、手段创新，建立“一个中心、两级平台、三种职能、四级

管理网络”的城市信息化综合管理新模式。

（一）体制建设

1．德阳市数字化城市管理监督指挥中心

成立德阳市数字化城市管理监督指挥中心，负责数字化城市管理信息收集、平台管理和技术保障等工作；负责对各区、各部门城市管理方面事务的指挥协调与督查考核工作。为一级平台，设在市规划和建设局，下设信息受理处、指挥协调处和监督考核处。

（1）信息受理处

依托原12319热线受理中心，组建信息受理处，负责业务受理、问题处理、结果监督职能。具体负责信息收集、事件核实、审核立案、督促检查等城市管理工作。其中平台受理员6名，负责数字化城市管理系统平台的日常投诉受理；组建城市管理监督员队伍（一期为10名），划归信息受理处管理，负责问题的巡查、上报、核实、核查、考核等。

城管监督员是数字化城管模式的重要组成部分，各试点城市实践证明，系统建成上线后，监督员是城市管理问题发现的首要力量，部分城市中信息来源的90%以上来自监督员的上报。通过在固定网格的不间断巡查，将之前由多个城市管理部门各自履行的巡查工作进行了合并和取代，效率更高，管理更精细、责任更为明确，是数字城管两个明确、两个及时的重要体现。

（2）指挥协调处

指挥和协调市级或市级以上专业部门处理城管问题，并将属于区级责任范围内的城管案件向区城管监督指挥分中心分派，协调、督办区和市级各联动部门未尽事宜，抽查城管责任单位的工作情况。下设任务派遣员2名，协助指挥协调处行政人员工作。

（3）监督考核处

监督考核处负责全系统单位、岗位、人员的工作成绩进行分析评价和综合考核，对案件处理情况进行跟踪。考核督查员队伍在全市范围内进行城市管理问题巡查工作和处置工作的考核检查，并对所发现问题的责任城管监督员和责任处置单位进行督察和扣分，建议在德阳一期配置考核督查员3名。

2．区数字化城市管理监督指挥分中心（试点）

各区建立数字化城市管理监督指挥分中心（试点），接受市监督指挥中心的分派和考核。

下设指挥协调处负责所属区域城市管理工作的任务派遣、问题处理和结果反馈等工作，为二级平台。

区监督指挥分中心亦可根据实际情况选择是否自行成立信息受理处和监督考核处，以建立自身的巡查、上报、核查、核实、考核机制且形成相对独立的区级城市管理业务流程，作为市级数字城管平台的有效补充

3．数字化城市管理终端

各职能部门和相关行业、各街办（镇）、社区（行政村）根据试点进度逐步建立数字化城市管理终端。

（二）运行机制建设

1．运行模式

逐步建立“一个中心、两级平台、三种职能、四级管理网络”的运行模式。

一个中心：建立市数字化城市管理监督指挥中心，统一负责德阳市城市管理问题的收集、指挥、派遣、考核。

两级平台：建立市、区两级平台，在市一级成立市监督指挥中心，在区一级成立区监督指挥分中心。

三种职能：市数字化城市管理监督指挥中心下设信息受理处、指挥协调处、监督考核处三个部门，分别行使受理、指挥、考核三大职能，实现监管分离。

四级网络：在市、区两级建立数字化管理平台并建立城管信息传输网络，在街道办（镇）设立数字化城管办公室、社区建立城管信息工作点，形成市、区、街办（镇）、社区四级网

络，对城市管理进行全方位覆盖。

2．总体业务流程主线

信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案和综合评价七个阶段。

（1）信息收集阶段（受理）。信息受理处（12319人工语音座席值班）集中受理社会公众举报，信息受理处登记举报信息，通知城管监督员现场核实，城管监督员通过城管通核查后上报信息受理处；或城管监督员在所负责的单元网格内发现问题后，通过城管通上报信息受理处。上报内容包括发生问题的位置、图像、表单、音频等信息。同时，根据运行情况，呼叫中心，受理市长热线和110等转接的涉及城管部（事）件投诉。

（2）案卷建立阶段（立案）。信息受理处接收城管监督员上报问题，审核立案后，批转到市指挥协调处。

（3）任务派遣（指挥）。市指挥协调处将信息受理处批转的案卷派遣至区监督指挥分中心或各城管相关联动部门处理，按照城市事、部件的管理权属进行任务派遣。

（4）任务处理阶段（处置）。各联动部门根据监督指挥中心派遣的任务，按照城市管理有关规定和处置程序，负责组织并安排相关工作人员及装备，在限期内对城市部（事）件进行维护处置。

（5）处理反馈阶段（反馈）。各区和联动部门处理结果反馈至信息受理处。

（6）核查结案。信息受理处将问题的处理结果通过城管通通知部（事）件所在单元网络区域的城管监督员进行核查，城管监督员现场核查并上报，核查信息与处理信息一致进行

结案，否则重新处理。

（7）综合评价。监督考核处负责对城市问题处理全过程进行跟踪、评价及考核。

3．运行规则

依照职能划分责任，市监督指挥中心对部、事件处理任务进行收集并派遣，属于区管辖的问题，按照属地管理原则，派遣到区级监督指挥分中心，再由区监督指挥分中心派遣区级相关城管联动部门处置或办事处处置；属于条线管辖的问题，市监督指挥中心派遣到市职能部门、责任单位；属于非市、区级联动职能部门管理权限范围内的事件，由市监督指挥中心负责转送（电话、传真、现场直接协调）。

监督考核处负责对数字化城市管理全过程的检查、监督和考核。评价考核的依据主要有三个来源：1、系统评价模型记录的事部件处理数据和指标；2、市民对于各项城市管理工作的评价和打分（电话、短信、传真、网站、媒体等来源）；3、考核督查员现场考核打分。其中考核督查员的评分采用二次评分法，在巡查中发现城市管理问题后先进行责任认定、上报和第一次扣分（巡查责任人和处置责任人），问题处理完成后，对现场进行核查并进行第二次打分（处置责任人）。

4．处置力量

市、区职能部门均要建立和完善处置力量与服务应急队伍。各街办（镇）除有一名领导分管外，建立健全城管科，配备专职人员，同时成立相应的处置队伍。

5．联动机制

上下左右联动是数字化城管系统的重要特点，又是其快捷、高效运转的重要条件。将涉及城管的信息服务、投诉热线、公开电话以及短信、电话、网站、彩信等整合到数字化城管监督指挥中心平台上来，与城管监督员采集的信息一同管理、一同立案、一同处置、一同督查、一同考评。既可统一城市管理信息平台，避免资源重复浪费，又可增强市民对城市管理的参与度，促进系统发现与投诉问题的有效解决。

为加快问题的协调处理，建立联席会议制度与综合考评制度，定期分别召开有关部门联席会议。剖析典型案例，不断调整完善部门联动处置的职责和流程规范，使疑难问题得以快速有效解决；应用综合数据对事、部件发生变化情况进行系统分析，研究不同时段、不同区域规律性变化情况和共性问题，为政府决策、实现精细管理提供科学依据。

6．综合评价

整合现有考评内容，将城管创优考核、防违拆违考评、市国家卫生城市长效管理考核等纳入数字化城管考评体系，形成统一、规范、综合的考核体系。市数字化城市管理监督指

挥中心负责对各区、各相关职能部门城市管理工作进行现场考核，并结合社会评议结果进行综合考评。

（三）平台软硬件建设

1．基础地理数据建设

根据数字城管建设的要求，在已有的德阳市城市地理空间信息数据（包括：1：500数字地形图等）的基础上开展德阳市数字城管的基础数据建设工作，包括网格划分与编码、城市部件普查、建库入库工作等。

（1）网格划分与编码

按照建设部《城市市政综合监管信息系统单元网格划分与编码规则》（CT/T213－2005）的要求，结合德阳市实际和城管、园林、路灯、市政、环卫、规划等部门的差异化需求，对德阳市建成区范围进行数字城管地理单元网格划分和编码。

（2）城市部件普查

对德阳市广场周边及沿河景观带共计5平方公里试点区域范围内统一开展城市管理部件“地毯式”普查工作，部件普查的范围为室外公共空间的城市管理公共设施，共分为七大类：公用设施、道路交通、市容环境、园林绿地、房屋土地、市政工程公用设施及其他类。普查内容包括：城市部件的平面位置、所属专业部门、使用性质、目前状况、所在单元网格等。普查以1:500地形图作底图，按照城市管理部件的功能分类、分层绘图，把每一个城市部件与其属性信息表建立关联，将其全部定位到所属单元网格中，建立德阳市城市部件数据库调查图册。同时，对与部件相关的建筑、道路等进行地址普查。

（3）数据建库入库

在城市部件普查的基础上对普查所得调查图册进行修正和计算机录入，形成数字化城管系统的基础地理信息数据库。

数据库结构设计时严格按照部件和编码标准规范执行，以面向对象的思想，将现实世界的部件实体对应于GIS软件应用中，同时以实体为基本的操作单元，进行建库。内业入库技术人员会同外业调查人员将经自检、互检合格的部件信息逐一核实后输入到部件软件数据库中。

2. 应用系统平台建设

根据建设部颁发的《城市市政综合监督管理信息系统技术规范》（CJJ/T106-2005）要求，结合德阳本地实际，制定技术方案，现场开发监管数据无线采集子系统、呼叫受理子系

统、协同工作子系统、监管指挥子系统、综合评价子系统、地理编码子系统、应用维护子系统、基础数据资源管理系统、数据交换子系统等应用平台软件，实现数字城管的功能需求。

（1）监管数据无线采集子系统

监管数据无线采集子系统安装在城管通手机上，主要供城管监督员、城市管理相关领导使用。既可用于城管监督员采集与核实城市管理问题信息，又可用于城市管理相关领导和城管执法人员移动办公。

（2）呼叫受理子系统

呼叫受理子系统主要供监督指挥中心接线员和值班长使用。通过通信网、公众电话网、互联网等多种接入方式接收由相关领导、城管监督员、专业部门、社会公众等提交的城市管理问题信息，生成案卷记录，并促使案卷记录在系统中流转。

城管热线（12319）是数字城管系统内设的负责受理城市管理问题的专门城管热线，是城管监督指挥中心联系内外各部门和社会公众的窗口。呼叫受理子系统实现的功能主要包括对案卷的登记、立案、定位、转发等。

（3）协同工作子系统

该系统在呼叫受理子系统基础上，实现了对业务流程中的所有案卷进行监督和管理的功能，能够对案卷的处理和流转进行全程控制，同时可以对案卷流转进行插入意见和审批督办等信息。

协同工作子系统将任务派遣、任务处理、处理反馈、核查结案等环节关联起来，把城市管理日常业务中的部件、事件等相关信息以及单位、部门、组群、个人等办公主体进行及时高效、有序可控、全程共享的沟通和处理，是整个系统的重要环节。

协同工作子系统实现任务的分派及接收处理；对案卷办理进行监督；提供与外部关联系统的交换接口，有效地与专业部门协同处理城市管理中的问题等。

（4）监管指挥子系统

监管指挥子系统具备案卷信息和地图信息一体化管理功能，并满足大屏幕管理显示要求；能够定位城市管理问题的地理位置，能够分类显示城市管理问题的当前状态信息；能够实时显示城管监督员在岗情况及位置信息，并且可以对历史轨迹进行回放；具有查询城市管理问题的图片、办理过程等详细信息功能；实现地图与属性信息的互动查询；实现图文一体化的综合评价结果大屏幕展示功能。

（5）综合评价子系统

综合评价子系统基于综合业务受理子系统、协同工作子系统和基础数据资源管理子系

统，运用综合评价模型和实时或定期统计技术，将信息技术、监督评价的工作模式应用到数字化城市管理中，建设城市管理监督评价体系。通过基于数字城管系统的信息存储和信息查询，实现对历史数据按期或实时的统计，并通过城市管理评价体系数学建模运算，将其以图形化或表格化的方式显示出来。通过系统建设，推进城市管理监督达到主动、精确、快速、直观和统一的目标，从而实现完善的城市管理评价体系，可以形成良好的城市管理监督机制。

综合评价子系统评价的内容主要包括工作过程、责任主体、工作绩效和规范标准等。系统具有动态设置和管理能力，能够设定评价准则、评价主体、评价模型，自动执行考评过程，并对考评结果以图形和报表的形式进行输出，从而能够指导日常工作的绩效考核。

（6）地理编码子系统

地理编码子系统是数字城市管理最重要的支撑系统之一，数字城市地理编码技术提供了一种把具有地理位置的信息资源赋予地理坐标、进而可以为计算机所计算的方式。通过地理编码，将城市现有的地址进行空间化、数字化和规范化，在地址名称与地址实际空间位置之间建立起对应关系，实现地址空间的相对定位，可以使城市中的各种数据资源通过地址信息反映到空间位置上来，提高空间信息的可读性，在各种空间范围行政区内达到信息的整合。通过地理编码技术对城市部件进行分类分项管理，最终实现城市管理由盲目到精确，由人工管理到信息管理的转变。

（7）应用维护子系统

应用维护子系统是系统管理员使用的工作平台，通过该平台，可以快速搭建、维护城市管理业务，设置组织机构，并能够方便快捷地完成人员权限变动等日常维护工作。利用数字城市管理支撑平台，系统管理人员可以方便地调整系统使之适应用户变化的需求。

（8）基础数据资源管理系统

基础数据资源管理子系统实现对地理空间框架数据、城市单元网格数据、城市部件与事件数据、地理编码数据等地理空间数据以及城市管理业务数据的管理、显示、操作、分析和建模等功能，并实现地理编码和数据更新功能。

（9）数据交换子系统

数据交换子系统用于实现不同级城市管理系统间以及数字城管系统与其他业务系统间的信息传递与交换。

3．运行环境建设

进行指挥大厅机房装修建设，采购安装投影、服务器、网络设施等软硬件设备。保障系统建成后能正常运行，并发挥成效。

（1）网络建设

德阳市数字城管网络系统采用多重树状星型拓扑结构，核心网络采用千兆主干、百兆到座面；广域网采用P2P光纤、无线、拨号和互联网等多种连接方式实现。

机房内服务器区域采用2台24口全千兆智能交换机作为主交换机，主交换机上划分VLAN并进行全网三层交换，实现各部分网络设备连通。

在网络接入端配置高性能防火墙一台，确保数字城管内网数据安全。

监督指挥中心工作局域网通过二层交换接入服务器区域。网内主要包括呼叫中心坐席终端、指挥协调终端、大屏幕等。

各政府相关部门通过现有电子政务网络接入数字城管平台。城管局下属单位，开通电信宽带2M线路，并通过VPN方式接入数字城管平台。

无线数据服务器与无线通讯运用商的专线相连，城管通设备通过APN网络访问数字城管平台。

（2）平台硬件及系统软件采购

为了确保平台能提供稳定、安全的应用服务，需采购性能高、可靠性好的服务器、投

影仪、双屏电脑、UPS不间断电源、呼叫中心设备、操作系统、杀毒软件、GIS平台为平台搭建坚实的软硬件基础，关键部位还需采用备份和集群技术来保障系统的不间断服务。

（3）城管通终端

根据德阳市数字城管需求，共需购置20台城管通终端用于数字城管日常巡逻及城管移动办公，其中城管员10台，考核督察员3台，备用演示机7台。设备性能需满足建设部《城市市政综合监管信息系统技术规范》（CJJ/T106-2005）的有关规定及德阳市数字城管实际应用需要。

（4）12319呼叫中心建设

12319呼叫中心建设将通过采购专业呼叫中心软硬件平台，对原有12319接听设备和线路进行升级和改造，使得12319呼叫中心支持数据和语音业务，可实现与数字城管系统信息交换和资源共享。呼叫中心平台应具备话务自动分配、全程录音、实时监控、分析报表、短信、传真等功能。

（5）指挥大厅装修

指挥大厅是监督指挥中心工作人员进行信息受理和派遣的场所，规划面积约100平方米，包括讲解区、坐席区和参观区。机房用于摆放数字城管服务器及网络设备，根据场地要求可置于指挥大厅后部。

整体工程在实用的前提下，选用专用设备和优质装修材料，达到最佳装修效果。力求科学、系统、标准、适用、安全、可靠、舒适、美观相结合。

五. 建设进度（一期）