农村社区治理

青海社会科学2011年第6期

转型社会中农村社区治理困境及对策

许爱花甘诺

摘要：农村社区治理面临严重困境，主要表现为：乡镇政府越权过度干预、非法势力干扰村庄治理以及村民的政治冷漠，严重影响了农村社区的稳定与和谐。农村社区治理必须逐步由“官主导”到“民主导”，构建政府、市场和社区三者之间权责界定明晰、各司其职、各尽所能的多中心治理体制。

关键词：治理社区治理村民自治

中图分类号：C916.2文献标识码：A文章编号：1001—2338（2011）06—0165—05

作者简介：许爱花，女，南京财经大学法学院社会工作系副教授。研究方向：社会问题、社会工作。

甘诺，女，南京财经大学法学院社会工作系副教授。研究方向：社会心理学、社会工作。

20世纪80年代以来我国农村改革引致农村社会发生全面转型，带来农村经济关系和经济结构大调整。农村社会的自主性空间伴随着原有体制的解体而日渐拓增。村民自治制度的普遍推广既为农村社会发展搭建了全新平台，又为农村新权力结构服务于农村社会发展提供了可能性空间。农村权力结构内部多元权力主体的形成，为农村社区治理提供了极大可能，基层社会公共事务的管理不再是高度集权化的单向“统治”行动，而走向多元主体协同参与的“治理”实践。［1］

一、农村社区治理的理论基础：治理和社区治理

（一）治理理论

“治理”（governance）是西方政治学、公共行政学和经济学领域中的术语，“治理”原意是指统理（govern）、引导或操纵之行动或方式，经常与“统治”（government）一词相互交叠使用。全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中对“治理”做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：一是治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；二是治理过程的基础不是控制，而是协调；三是治理既涉及公共部门，也包括私人部门；四是治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。［2］“治理”与“统治”从词面上看，似乎差别并不大，但其实际含义却有很大区别。首先，治理虽然需要权威，但这个权威并不一定是政府机关，治理的主体既可以是官方机构，也可以是民间机构，还可以是官方机构和民间机构的合作；而统治的权威则必定是政府，统治的主体一定是官方的公共机构。所以，治理是一个比统治更宽泛的概念。其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理；治理则是一个上下左右互动的管理过程，它主要通过合作、协商、确立认同等方式实施对公共事务的管理。由此可以看出，治理是一

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种区别于政府与市场的经济社会管理方式，是对现有政府和市场的替代和完善。俞可平提出“善治”的概念，认为治理的最终目标是实现善治（good governance），即良好的治理其目的是实现公共利益的最大化，其本质是政府与公民合作共同管理社会公共生活，是政治国家与公民社会间关系的时代演变，其落脚点在于权力从国家向社会的转移。［3］

治理理念可引入到社区管理体制和机制的创新实践中，形成“社区治理”概念。

（二）社区治理理论

“社区”的研究起源于西欧，1887年德国社会学家斐迪南·滕尼斯（F.Tounies）的《社区和社会》标志着社区研究的开始和社区理论的诞生。20世纪30年代中国社会学家费孝通等将英语“Commu-nity”意译成“社区”一词。社区是在一定地域范围内，按照一定规范和制度结合而成的、具有一定共同经济利益和心理因素的社会群体或社会组织。社区是公共管理的最小社会单元，最常见的社区类型是城市社区和农村社区。“社区治理”将治理域的范围界定在社区领域，是在一定的地域范围内由政府与社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。它体现为在社区管理中管理权限的再分配、各管理主体间合作—互动的管理模式的再分配。“社区治理要求社区组织和社区公民与政府共同承担社区建设的责任，负责任的政府与有责任感的公民在社区治理中具有同等重要的地位。”［4］社区治理的特点：一是治理主体由单一化（政府）转变为多元化（政府、社区组织、其他非营利组织、辖区单位、居民）；二是治理过程由行政控制转化为民主协商；三是治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构。社区治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，成为国家和市场手段的补充。社区治理的目标除了完成某些特定、具体的经济和社会发展任务之外，更注重社区内部治理主体的培育和完善、社区治理主体民主自治意识的培育和提高、社区内部各种治理制度和机制的磨合，以及社区内部外部各种资源最大限度的挖掘和利用，如人力、物力、财力、政策支持等。［5］

农村社区是一种以拥有同一聚落及其周围（或附近）资源的共同所有权为基础，以对自然资源的培育、开发、利用为主要经济活动，以共同的文化和心里因素为特征，以共同的利益为联结纽带，按照传统制度和规范结合而成的地域性社会组织和社会群体。农村社区主要按共同居住、相互联系、有共同的认同感和归属感的标准而建设，社区组织既借助于自然村、生产队等传统组织资源，又不限于传统的天然的、血缘的、行政的组织限制，主要取决于相互的自愿合作。［6］农村社区治理，是在行政村的地理区域范围内，在各级党委、政府的统一领导和民政部门的协调指导下，由村党组织和村委会组织通过直接民主和自我管理的方式，依靠政府、社会和村民自身等多方面的资源和力量，推动农村基础设施、环境治理、社会保障和公共产品体系建设，强化各项公共管理与服务功能，加强农村精神文明建设，不断提高农村社区成员物质文化生活水平的过程。［7］

治理理论强调农村基层社会管理权力行使主体的多元化参与，要求将体制外组织资源纳入对农村基层社会管理主体的考察视野，为农村社区治理研究提供了一个新的分析框架。

二、他山之石：国外农村社区治理的成功经验

西方发达国家和韩国等后发现代化国家和地区，在农村社区建设的过程中，既注重调动社区内部的力量，充分发挥农民个体以及各种农民组织的积极作用，又通过政府的政策引导和财政投入积极扶持农业和农村社区的发展；既显著改善了农民的生活状况、缓解了城乡发展的不均衡，又在一定程度上激发了农民的民主意识，提升了农民的参政能力。其通过多元治理主体良性互动而形成的农村社区治理经验值得我们借鉴。

（一）美国：社会化社区管理模式

美国早已经形成了较完备的社会化社区管理模式，政府（特别是地方政府）、社区管理委员会、非政府组织、社区居民在社区治理中的角色定位合理，职责分工明确，运作规范有序，成效明显。其特点一是清晰的责任边界。在社区管理中，美国政府特别是地方政府，较好地做到了“放手”而不“放任”、“掌舵”而不是“划桨”。地方政府的职责主要是制定社区发展政策和运作的法规，提供财政支持，监督、考核非营利组织的运行；二是社区委员会是社区工作的核心机构。社区委员会主要负责社区福661