国际金融监管模式的发展及对我国的启示

国际金融监管模式的发展及对我国的启示

一、当代国际金融的主要监管模式

金融监管模式是一个国家金融监管的有关职责和权力分配的方式和组织制度。目前,国际上主要有统一监管和分业监管两种模式。

(一) 统一监管模式

统一监管模式,又称“全能监管”模式,其主要特点是：由一个统一的机构对所有的金融机构、金融产品和金融市场施监管,监管者不仅要对金融安全和稳定负责,还要对金融机构的审慎经营、商业行为进行全面的监管。英国和日本是该模式的典型代表。

在20 世纪70 年代以前, 英国各金融机构基本上都是按各自传统的业务范围进行经营, 实行分业监管体制。80年代以后, 随着金融业的发展和经营方式的改变,金融市场竞争日趋激烈,原有的金融监管体系对金融经营构成的障碍越来越突出。1997 年工党政府上台以后,推出了一系列金融改革措施。《1988年英格兰银行法》赋予英格兰银行独立制定货币政策的能力。政府将英格兰银行、证券投资委员会和其它金融自律组织合并,成立了新的统一金融监管机构—金融服务局(Financial Services Authority,FAS) 。金融服务局既要为英国的金融服务法制定执行的细则,又要监管银行、住房基金、保险公司、证券公司等各种金融机构的金融活动,是个权力很大的二级立法及执行机构。

日本的金融监管体系在1988年以前以大藏省为主角,大藏省负责金融政策、法规的制定,批准金融机构的准人并对其监管。1998年日本进行了所谓“金融大爆炸”的重大改革，成立了独立于日本银行之外的金融监管厅,统一负责对各类金融机构的监管。财务省( 地方财务局) 以及劳动省、农林水产省等行政部门作为金融监管的协作机构,根据金融监管厅授权或相关法律规定对相关金融机构实施监管。日本银行和存款保险机构只负责对与其有交易行为的金融机构进行财

务检查,其权力来源于双方最初签订的交易合同,与商业银行有权对贷款对象企业进行查账的性质基本相同,与金融监管厅的监管权力来源有着本质上的不同。( 二) 分业监管模式

分业监管模式的特点是,由银行监管部门(中央银行或银行监管委员会),证券监管部门( 证监会) 和保险监管部门( 保监会) 分别实施对银行、证券和保险的监管。美国是分业经营、分业监管模式的典型代表。美国金融监管体系具有两大特点：一是联邦、州两级监管。在19世纪上半期以前,美国既无中央银行也很少有在联邦注册的银行,只有依照各州法律登记注册的银行,称“州法银行”( DFI ),对银行的管理属于州政府的职责。1861年,美国联邦政府出于为战争筹资的需要,批准建立了一些在联邦注册的全国性银行—国民银行,亦称“国法银行”。同时

规定,每一家国民银行可根据所持有的国债数额发行货币。财政部为此于1863年专设货币监理署(OCC),负责对国民银行的监管。在国民银行体制下,货币供应依赖于国债发民银行的监管。在国民银行体制下,货币供应依赖于国债发行数量，缺乏弹性,且整个银行体系缺少一个最后贷款人以缓解经常发生的流动性短缺问题,美国因此在19世纪下半期以后金融危机频繁发生,最终导致1913年美联储(FRS)的成立。所有国民银行和多数州注册银行都成为美联储会员银行。但货币监理署继续对国民银行进行监管,美联储则对州注册的会员银行进行监管。20世纪30年代的大萧条导致了联邦存款保险公司的成立。所有国民银行和多数州注册银行都加人存款保险计划。但联邦存款保险公司只监管货币监理署和美联储不监管的部分,即加人保险计划的、州注册的非美联储会员银行。

二是多重机构分业交叉监管。国家信用社管理局(NC-UA)负责监管所有参加联邦保险的信用社。储蓄机构监管办公室(O TS)负责监管所有属于储蓄机构保险基金的联邦和州注册的储贷机构。此外,司法部、证券交易委员会(SEC)、期货交易委员会、国家信用合作管理局(NCUA)、联邦交易委员会( FTC)州保险监管署(SIC) 及联邦调查局等机构也都从各自的职责出发对商业银行进行监督和管理。

从20 世纪30 年代以来,很多美国人认为两级监管并存造成联邦政府与州政

府在监管方面的重叠与竞争,应成立一个统一的联邦级金融监管机构。于是,美国在制度上作了重大改革。1978年美国成立了联邦金融机构检查委员会,负责协调和统一联邦级监管机构的政策和活动。1999年美国参众两院通过了《1999年金融现代化法案》该法以金融持股公司的形式确立了未来美国金融混业经营的制度框架,同时赋予联储对金融持股公司的监管权力。这样，美联储成了能同时监管银行、证券和保险行业的唯一一家联邦机构。

二、国际金融监管的新趋势

由美国次贷危机引发的国际金融危机，使世界金融体系乃至整个经济遭受自大萧条以来最严重的创伤。本次金融危机证明了“最少的监管并不是最好的监管”。危机发生的根本原因之一就是监管不足和不力。在此背景下，国际金融监管呈现出一些新的发展特点，表现在以下几方面：

1、更严格和更大范围的监管

G20伦敦峰会联合公报明确提出，所有金融机构、市场和工具都必须接受适

度监督和管理。这一共识在美国和欧盟的金融监管改革方案中得到了落实。奥巴马政府2009年6月正式提出金融监管改革法案，经参众两院通过后，奥巴马总统于2010年7月21日签署，法案说明美国正在建立一个更为完整严密的监管体系，依据该法案，监管触角几乎伸到金融领域各个角落，从金融机构的运作、并

购、抵押贷款的发放到信用评级、衍生品的交易等，都纳入了监管行列；在法案中，美联储的监管角色有了全新定位，其监管范围被空前扩大，监管范围不再局限于银行，还覆盖到所有可能对金融稳定形成威胁的企业，如对冲基金、保险公司等非银行金融机构；为配合美联储进行监管，法案规定新设两家机构—金融稳定监管委员会和消费者金融保护局，金融稳定监管委员会负责监测处理系统风险，消费者金融保护局则对提供信用卡、房贷等消费者金融产品及服务的金融机构实施监管，以保护消费者利益。监管新法将限制大金融机构的投机性交易，尤其是加强对金融衍生品的监管；银行在市场上的跨业经营将受到严格限制。美国还要求达到特定规模的对冲基金必须在证卷交易委员会注册，以加强对对冲基金的监管。

欧盟委员会认为，今后需要强化对银行的风险控制，加强对信用评级公司的监管。

2、从规则监管到原则监管

长期以来，欧美国家金融监管基本奉行规则监管模式，监管部门制定明确而细致的规则，金融机构在规则之内照章办事，法不禁止则通常可行。但金融危机历史表明，市场环境的变化常常领先于监管机构的行动，金融创新和金融监管总是沿着“创新—监管—再创新—再监管”的轨迹演进，监管缺少必要的灵活性，落后于创新的步伐，而当二者距离过大时，就容易产生危机。

由于规则监管的种种不足，原则监管的理念得到更多的重视。近来，英国开始推行以原则为基础的监管改革。相对于规则监管以规则和标准为中心，重视过程、产品而言，原则监管是一种以原则为导向、重视结果的监管方式。原则监管的模式帮助英国维持了金融系统稳定。目前，很多国家都开始考虑将原则监管吸纳到本国体系中。

3、加强宏观审慎性监管，减少系统性风险

金融体系通常存在系统性风险，即使单个机构力图控制自身的风险程度，但整体风险却可能超过安全范围。在这种情况下，一旦某一机构的风险外溢，就会颠覆金融业整体。从本次金融危机看，原有金融监管方式只注重微观监管，忽视了金融体系的系统性风险。宏观审慎监管通常将众多金融机构看作一个整体，并以实际GDP为尺度衡量整个金融系统的风险，从而避免金融机构之间负面作用的冲击所带来的整个金融系统的不稳定。美国增强宏观审慎性监管的一个重要措施