毕业生社会实践调查报告

建筑学院毕业生社会实践报告

构建统一开放有序的土地二级市场

当前，国有建设用地二级市场成交量和交易额与日俱增，交易方式多样化，这对充分利用存量国有建设用地资源，完善国有建设用地土地市场和推动地方经济发展起到了重要的促进作用。然而，二级市场中也存在隐性交易比较普遍、交易主体规避税费、非法交易时有发生等问题，亟待从更高层面立法并予以规范，政府也须加强引导和监管，提供好服务。

一、现状：建设用地二级市场日趋活跃

国有建设用地二级市场作为土地市场体系的组成部分，目前在一些地方和一定时期较为活跃，对整个土地市场和地方经济发展起着重要的作用。

1.使用权转让占有较大比重

近年来，浙江、江苏等省土地二级市场日趋活跃，土地转让宗数和面积逐步增加。据统计，2008年～2010年，浙江全省转让土地36.683万宗，面积16287.54公顷，转让金832.10亿元。转让的土地面积占该省同时期供应土地面积总量的25.60%，其中2008年占35.86%，而2010年与2008年相比，转让土地宗数增长了50.8%[1]。

2008年～2010年，江苏全省转让土地共计27.3504万宗，面积32038.13公顷，转让金额为1350.80亿元。转让的土地面积占该省同时期供应土地面积总量的17.50%，2010年与2008年相比，转让土地的宗数增长了76%。

2.使用权抵押数额可观

据国土资源部对84个重点城市统计，土地抵押面积和贷款额多年来呈增长趋势。2011年第一季度，84个城市处于抵押状态的土地26.64万公顷，同比增长17.2%;抵押贷款总额3.75万亿元，同比增长35.1%。至第二季度末，处于抵押状态的土地达到27.57万公顷，比第一季度末增加0.93万公顷，抵押贷款总额达到4.03万亿元，比第一季度末增加0.28万亿元[2]。

3.政府收储占相当比重

如果土地使用权流转是一条河流的话，那么政府的收购储备是一个蓄水池，当市场上土地供过 专 业： 房地产经营管理 班 级： 2008级2班 姓 名： a a 学 号： 2008106aaaaa

于求，价格下降幅度过大或明显低于市价时，政府通过优先购买收储，反之则放水，不仅更好地满足市场对土地的需求，也发挥了政府在宏观调控中的作用。政府收储土地作为二级市场的一种特殊类型，是不可或缺的。2008年～2010年，江苏省收购储备土地面积占同期划拨土地流转总面积的62.9%，而浙江省这一数据为44.3%。

4.使用权出租转租相当普遍

出让土地和划拨土地的出租，往往与房屋等建筑物的出租联系在一起，土地使用权的出租人和承租人一般去房产管理部门办理房产登记手续，很少到国土资源管理部门办理土地登记手续，因此，国土资源系统缺乏此项统计。

5.作价出资依然存在

国有土地使用权作价出资主要发生在国企改制过程中。虽然大规模的国企改制的高潮已经过去，但是，国企改制并没有结束。据不完全统计，2008年～2010年，浙江省作价出资54宗，面积33.66公顷，评估价3.65亿元;江苏省作价出资148宗，面积117.06公顷，评估价为2.0955亿元[3]。

6.改变土地用途大量发生

按照现行法律法规，国有土地使用权人改变用地性质和用途都可视为一种交易或二级市场。如划拨用地改变为经营性用地，虽然业主不变，但实际发生了交易，需要补缴地价。在经济发达地区和城市，为了适应产业结构调整的需要，工业企业主将工业用地改变为商业或其他经营性用地，并补缴一定金额的土地出让金等。为此，城市政府加以引导和规范，如宁波市等地出台了相关的文件和规定，统一规范土地二级市场。

二、问题：制度欠缺管理不畅

国有建设用地二级市场的形成，很大程度上是人们自发流转行为的结果，主管部门多年来把主要精力放在了对一级市场的规范和管理，不重视对二级市场的规范，难免发生现实中权利义务关系的混乱。

1.缺乏国家层面上的健全完善的二级市场法律制度

土地二级市场的主体和客体纷繁复杂。因此，必须在国家层面上建立完善的法律制度，以明晰规范市场主体、客体相互间的法律关系。从客体说，哪些土地可以入市交易、如何交易，哪些需要限制、如何限制，都应从法律上定下来;从主体说，在市场活动中具有哪些权利、应当承担哪些义务，也应从法律上定下来。

2.不同的土地配置方式政策不衔接，土地收益分配不合理

原划拨土地进入二级市场，既可以采取补缴出让金方式，也可采取租赁、作价出资或授权经营方式。对此，国家规定了不同的收益分配政策，造成了收益分配的不均等。土地招拍挂的市场竞争强度大于协议出让，招拍挂的出让价格一般高于协议出让价格。由于存在价差，土地使用者往往采用协议出让方式以较低价格获得土地，甚至通过划拨方式获得土地，然后投入隐性的二级市场。现行以申请为原则的《土地登记规则》，是防止土地非法交易的最后一道防线，而土地隐形交易根本就不去办理变更手续，致使无法对土地二级市场交易进行监控，造成国有土地资产大量流失。

3.管理体制不顺，部门职能交叉

二级市场土地交易经常不是“裸地”交易，而是与地上建筑物，特别是房产交易交织在一起的。登记和办手续的机构与部门不同，对二级市场交易程序和手续缺乏明确的规定，缺乏高效的监管配合。

本以土地为载体和核心的房地产市场分割为土地市场与房产市场，对土地转让、租赁、抵押等二级市场，存在多个部门介入的现象，造成管理混乱。如土地与房产管理部门职能交叉，无论是划拨土地还是出让土地，土地转让先由房产管理部门办理房产变更手续，再由国土资源管理部门事后补缴出让金，办理土地登记变更手续，手续复杂，办事效率不高。再如一些银行只办理房产抵押登记，不办理土地抵押登记。还有人民法院越过土地管理系统处置土地资产时，经常与现行的土地管理法律、法规和政策相抵触[4]。

三、措施：二级市场如何培育和规范

江苏、浙江、湖北、广东等地的实践表明，二级市场在整个土地市场中居于重要的地位，而且由于其垄断性较弱、竞争性更强，它对转变经济发展方式，促进城市建设用地特别是存量建设用地的节约集约利用，提高城市整体的土地利用效率发挥着重要的作用。二级市场在土地资源配置中的基础性作用是一级市场所不能替代的。

1.强化土地二级市场立法，明晰土地产权关系，规范土地交易行为

二级市场有其复杂性和特殊性，特别是土地与地上建筑物、构筑物不可分割，并相互带动交易，应立足于建设用地的资产和资本的本质属性，明晰土地所有权及以所有权为核心的各种派生权利的关系，明确二级市场的交易方式、交易程序、价格形成、违规处罚、税收政策以及产权登记等交易规则，为二级市场的健康发展提供必需的法规政策支撑。而这些，都需要从国家层面上制定、建立和完善适用于土地二级市场的法律体系。

2.改革土地储备制度，控制储备土地范围