第二章 公共政策的性质与类型
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总统决策:包括①就国防、能源、 总统决策:包括①就国防、能源、福利等问题提出专 门咨文; 立法否决; 委托立法: 门咨文;②立法否决;③委托立法:在总统行使立法 权的情况下, 权的情况下,行政决策无须履行国会的立法程序而直 接成为公共政策的完成形态; 外交决策: 接成为公共政策的完成形态;④外交决策:外交承认 提出谈判和签约的权力、同国外缔结行政协定; 权、提出谈判和签约的权力、同国外缔结行政协定; 防务政策:有权在世界任何地区部署军队, ⑤防务政策:有权在世界任何地区部署军队,有权命 令军队作战。 令军队作战。
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美国公共政策的基本形式:国会立法。 美国公共政策的基本形式:国会立法。国会的权力分 为立法权(直接制定公共政策的权力) 为立法权(直接制定公共政策的权力)和非立法权 间接制定公共政策的权力, (间接制定公共政策的权力,即国会对行政部门和司 法部门的监督权)。 法部门的监督权)。
立法权:是国会的首要权力,包括财政权;战争权; 立法权:是国会的首要权力,包括财政权;战争权;商业管 理权。 理权。 非立法权:包括批准预算、立法监督、调查权和立法否决。 非立法权:包括批准预算、立法监督、调查权和立法否决。
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党的政策以两种形式成为公共政策: 党的政策以两种形式成为公共政策: 直接的形式: 直接的形式:党的历次代表大会和中央全会通过的政 策性文件, 策性文件,如党的十一届三中全会公报以及党的主要 领导人发表的一些重要讲话, 领导人发表的一些重要讲话,都是直接采取政府行为 而贯彻于社会生活的各个领域之中的。 而贯彻于社会生活的各个领域之中的。 间接的形式:使党的主张通过法定程序, 间接的形式:使党的主张通过法定程序,变成国家意 法定程序有三种: 志。法定程序有三种:
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2、纵向形式构成 、
中国
中央政策 地方政策 省政策;市政策; 省政策;市政策;县 政策 乡政策(基层政策) 乡政策(基层政策)
美国
中央政策 州政策 地方政策
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当今世界各国的国家结构可划分为两个基本类型: 当今世界各国的国家结构可划分为两个基本类型: 单一制与联邦制。 单一制与联邦制。 单一制国家, 单一制国家,国家结构只划分为中央政府与地方政府 两个基本层级, 两个基本层级,地方政策对中央政策是一种直接的上 下级的与被服从的关系。-- 。--中国 下级的与被服从的关系。--中国 联邦制国家,国家结构被划分为联邦政府、州政府、 联邦制国家,国家结构被划分为联邦政府、州政府、 地方政府三个层级, 地方政府三个层级,地方政策与州政策是一种直接的 服从与被服从的关系, 服从与被服从的关系,中央政策对地方政策起指导作 用而一般不直接起干预作用。-- 。--美国 用而一般不直接起干预作用。--美国
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地方政策的制定必须在中央政策的指导下进行。 地方政策的制定必须在中央政策的指导下进行。 中国的地方政府有省、 乡四级, 中国的地方政府有省、市、县、乡四级,地方政策可划分 为省政策、市政策、县政策、乡政策(基层政策- 为省政策、市政策、县政策、乡政策(基层政策-乡级政 权在执行决策的过程中针对本辖区的具体情况所做的决 策)。 地方政策、基层政策具有一定的能动性。 地方政策、基层政策具有一定的能动性。 地方政策具有明显的中观性:既依据中央政策的原则规定, 地方政策具有明显的中观性:既依据中央政策的原则规定, 也依据本地的实际情况;既受中央的监控, 也依据本地的实际情况;既受中央的监控,也须征得下级 地方政府的同意与支持,即具有政策执行的功能, 地方政府的同意与支持,即具有政策执行的功能,也具有 政策指导的功能。 政策指导的功能。 地方人大决策获得法的形态的那一部分是地方性法规、 地方人大决策获得法的形态的那一部分是地方性法规、自 治条例和单行条例。 治条例和单行条例。 地方行政决策获得法的形态的那一部分是地方性规章。 地方行政决策获得法的形态的那一部分是地方性规章。 地方政策中未获得法的形态的那一部分,以及基层政策, 地方政策中未获得法的形态的那一部分,以及基层政策, 是地方政府及基层政府发布的行政措施、决议和命令。 是地方政府及基层政府发布的行政措施、决议和命令。
美国 立法决策: 立法决策: 国会立法 总统决策 行政决策 对国会立法和总统决策的 解释;制定规章条例; 解释;制定规章条例;行 政裁决 司法决策 司法审查; 司法审查;推翻先前的裁 决;司法命令
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人大: 人大:人民代表大会与其他国家机关不是处于平行的 地位,而是高于人民政府、人民法院和人民检察院。 地位,而是高于人民政府、人民法院和人民检察院。 人大在立法上享有最高权限,立法是人大的首要职权。 人大在立法上享有最高权限,立法是人大的首要职权。 宪法:全国人大有权修改宪法,监督宪法的实施; 宪法:全国人大有权修改宪法,监督宪法的实施;全 国人大常务委员会有权解释宪法,监督宪法的实施。 国人大常务委员会有权解释宪法,监督宪法的实施。 基本法律:全国人大有权制定和修改刑事、民事、 基本法律:全国人大有权制定和修改刑事、民事、国 家机构的和其他的基本法律, 家机构的和其他的基本法律,如《中华人民共和国刑 中华人民共和国民法通则》 法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共 和国选举法》 和国选举法》。 其他法律:指由全国人大及其常委会制定的行为规范, 其他法律:指由全国人大及其常委会制定的行为规范, 涉及外交、社会治安、环境保护、统计、土地管理、 涉及外交、社会治安、环境保护、统计、土地管理、 工商行政管理、专利等各个领域的各个方面。 工商行政管理、专利等各个领域的各个方面。 人大决定:即决议、决定、命令、 人大决定:即决议、决定、命令、条件等
第二章 公共政策的性质与类型
第一节 第二节 第三节 公共政策的构成 公共政策的特征 公共政策的作用
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第一节 公共政策的构成 一、公共政策的形式构成 指一项政策是由谁制定、 指一项政策是由谁制定、它的合法化经 过什么样的程序、它的目标群体是谁、 过什么样的程序、它的目标群体是谁、它 的适用范围和生效时间怎样、 的适用范围和生效时间怎样、它的执行者 是谁、 是谁、主要的执行手段是什么等等在政策 文本上有正式规定的特征。 文本上有正式规定的特征。 二、公共政策的内容构成 指具有不同的政策效力的各项公共政策 构成一个统一的、相互作用的政策体系. 构成一个统一的、相互作用的政策体系.
①中共中央与国家机构联名发布政策方案。如《中共中央、国 中共中央与国家机构联名发布政策方案。 中共中央、 务院关于进一步做好计划生育工作的指示》 务院关于进一步做好计划生育工作的指示》。 中共中央提出政策创议,国家机构据此制定具体的政策方案, ②中共中央提出政策创议,国家机构据此制定具体的政策方案, 并按照法定程序通过。 邓小平了《精简机构是一场革命》 并按照法定程序通过。如,邓小平了《精简机构是一场革命》 的讲话, 的讲话,国务院部委机构据此拟制了国务院机构改革初步方 并经第五届全国人大常委会审议、通过。 案,并经第五届全国人大常委会审议、通过。 政府决策以党提出的政策原则为依据。 ③政府决策以党提出的政策原则为依据。如,全国人大刑事立 就是以党的惩办与宽大相结合的政策为总的立法原则。 法,就是以党的惩办与宽大相结合的政策为总的立法原则。
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行政法规:国务院有权根据宪法和法律, 行政法规:国务院有权根据宪法和法律,制定 行政法规。行政法规以总理令的形式发布。 行政法规。行政法规以总理令的形式发布。 行政措施、决定和命令: 行政措施、决定和命令:以国务院文件或国务 院办公厅文件的形式发布。 院办公厅文件的形式发布。行政法规和行政措 决定、命令被统称“国家政令” 施、决定、命令被统称“国家政令”,具有相 同的法律效力。 同的法律效力。 部门规章:国务院各部、 部门规章:国务院各部、委有权在本部门权限 内发布命令、指示和规章。 内发布命令、指示和规章。大都以部长令的形 式发布。 式发布。
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当代中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合 一制。从宪法规范的权力关系看, 一制。从宪法规范的权力关系看,全国人民代表大会是国 家最高权力机关,在整个国家机构系统中占有首要的、 家最高权力机关,在整个国家机构系统中占有首要的、全 权的、不受其他权力制约的地位, 权的、不受其他权力制约的地位,是一切政府权力的惟一 来源和归宿; 来源和归宿;由全国人民代表大会派生出来的各种政府机 --中华人民共和国主席 国务院、中央军事委员会、 中华人民共和国主席、 构--中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、 最高人民法院、最高人民检察院,都须服从其领导和监督, 最高人民法院、最高人民检察院,都须服从其领导和监督, 对它负责并向它报告工作; 对它负责并向它报告工作;所有这些机构的领导职务的任 免都取决于全国人民代表大会。 免都取决于全国人民代表大会。从这种议行合一的政府系 统与中国共产党的关系上来看, 统与中国共产党的关系上来看,中国共产党则是中国政府 系统的领导核心,主导着政府过程的运行。 系统的领导核心,主导着政府过程的运行。共产党事实上 成为一种社会公共权力, 成为一种社会公共权力,而且是各种社会公共权力的组织 机构的领导核心。 机构的领导核心。
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1、横向形式构成 、
中国 立法决策: 立法决策: 人大立法 行政决策 行政法规;行政措施、决定 行政法规;行政措施、 和命令; 和命令;部门规章 司法决策
司法解释
执政党的政策 直接形式直接形式-党的历次代表大会 和中央全会通过的政策性文 间接形式件;间接形式-使党的主张通 过法定程序, 过法定程序,变成国家意志
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公共政策的形式特征由公共权力机关Hale Waihona Puke Baidu权 力划分和权力配置所决定。 力划分和权力配置所决定。
现代国家的政府在横向结构上是由立法、行政、 现代国家的政府在横向结构上是由立法、行政、 横向结构上是由立法 司法三个子系统构成, 司法三个子系统构成,因此公共政策在横向结构 上是由立法决策 行政决策和司法决策这三种形 立法决策、 上是由立法决策、行政决策和司法决策这三种形 式构成的; 式构成的; 现代国家的政府在纵向结构上是由中央政府、 纵向结构上是由中央政府 现代国家的政府在纵向结构上是由中央政府、地 方政府、基层政府三个层次构成的, 方政府、基层政府三个层次构成的,因此公共政 策在纵向结构上是由中央政策 地方政策、 中央政策、 策在纵向结构上是由中央政策、地方政策、基层 政策构成的 构成的。 政策构成的。
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对国会立法和总统决策的解释: 对国会立法和总统决策的解释:法律和政策在 实施的过程中, 实施的过程中,要由行政根据具体情况进行解 以决定如何执行。 释,以决定如何执行。 制定规章条例: 在通过清洁空气法案时, 制定规章条例:如,在通过清洁空气法案时, 国会并不确切规定空气中所允许的有害物质的 浓度, 浓度,而是授予环境保护局以正式权力去做出 那些规定。 那些规定。 行政裁决:在个人之间,社团之间, 行政裁决:在个人之间,社团之间,个人与企 业之间,个人、企业、 业之间,个人、企业、社会同政府之间发生纠 纷时,行政机构常受理申诉做出裁决。 纷时,行政机构常受理申诉做出裁决。
中国的司法决策产生于国家最高司法机关的司法解释 中,司法解释指国家最高司法机关在适用法律的过程 中对具体应用法律问题作出的解释, 中对具体应用法律问题作出的解释,分为审判解释和 检察解释两种。其形式包括批复、解答、规定、 检察解释两种。其形式包括批复、解答、规定、通知 等。
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司法审查:美国最高法院有司法复审权。 司法审查:美国最高法院有司法复审权。最高 法院不仅能够依宪法裁定阻止制定某项政策, 法院不仅能够依宪法裁定阻止制定某项政策, 而且也能够裁定需要采取某项政策。 而且也能够裁定需要采取某项政策。 推翻先前的裁决:即抛弃先例,做出新的裁决。 推翻先前的裁决:即抛弃先例,做出新的裁决。 司法命令:法院在审理案件时, 司法命令:法院在审理案件时,可以发出司法 命令以规定纠正不公正情况的办法。 命令以规定纠正不公正情况的办法。
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在政策过程中, 在政策过程中,各级法院和检察院的功能主要在于政 策执行,其政策制定的功能则相当弱。原因在于: 策执行,其政策制定的功能则相当弱。原因在于:
与三权分立体制中的司法机关与立法部门、 与三权分立体制中的司法机关与立法部门、行政部门同处平 行地位的情况不同,我国的司法机关是由人大产生的机构, 行地位的情况不同,我国的司法机关是由人大产生的机构, 受人大的监督,并对人大负责,同样, 受人大的监督,并对人大负责,同样,它还要在党的统一领 导下进行检察和审判工作。 导下进行检察和审判工作。 法律议案通常由其提案人所属的部门或工作机关起草,因此, 法律议案通常由其提案人所属的部门或工作机关起草,因此, 司法机关在立法过程中所起的作用是一般性的, 司法机关在立法过程中所起的作用是一般性的,不具有主体 地位。 地位。 我国司法机关在法律实施过程中做出的适用法律的决定, 我国司法机关在法律实施过程中做出的适用法律的决定,如 判决、裁决等,不具有普遍的约束力, 判决、裁决等,不具有普遍的约束力,不能作为以后适用法 律的基础,是一种非规范性的法律文件。 律的基础,是一种非规范性的法律文件。