第二章 公共政策的性质与类型

8
在政策过程中， 在政策过程中，各级法院和检察院的功能主要在于政 策执行，其政策制定的功能则相当弱。原因在于： 策执行，其政策制定的功能则相当弱。原因在于：
与三权分立体制中的司法机关与立法部门、 与三权分立体制中的司法机关与立法部门、行政部门同处平 行地位的情况不同，我国的司法机关是由人大产生的机构， 行地位的情况不同，我国的司法机关是由人大产生的机构， 受人大的监督，并对人大负责，同样， 受人大的监督，并对人大负责，同样，它还要在党的统一领 导下进行检察和审判工作。 导下进行检察和审判工作。 法律议案通常由其提案人所属的部门或工作机关起草，因此， 法律议案通常由其提案人所属的部门或工作机关起草，因此， 司法机关在立法过程中所起的作用是一般性的， 司法机关在立法过程中所起的作用是一般性的，不具有主体 地位。 地位。 我国司法机关在法律实施过程中做出的适用法律的决定， 我国司法机关在法律实施过程中做出的适用法律的决定，如 判决、裁决等，不具有普遍的约束力， 判决、裁决等，不具有普遍的约束力，不能作为以后适用法 律的基础，是一种非规范性的法律文件。 律的基础，是一种非规范性的法律文件。
6
行政法规：国务院有权根据宪法和法律， 行政法规：国务院有权根据宪法和法律，制定 行政法规。行政法规以总理令的形式发布。 行政法规。行政法规以总理令的形式发布。 行政措施、决定和命令： 行政措施、决定和命令：以国务院文件或国务 院办公厅文件的形式发布。 院办公厅文件的形式发布。行政法规和行政措 决定、命令被统称“国家政令” 施、决定、命令被统称“国家政令”，具有相 同的法律效力。 同的法律效力。 部门规章：国务院各部、 部门规章：国务院各部、委有权在本部门权限 内发布命令、指示和规章。 内发布命令、指示和规章。大都以部长令的形 式发布。 式发布。
11
下页
党的政策以两种形式成为公共政策： 党的政策以两种形式成为公共政策： 直接的形式： 直接的形式：党的历次代表大会和中央全会通过的政 策性文件， 策性文件，如党的十一届三中全会公报以及党的主要 领导人发表的一些重要讲话， 领导人发表的一些重要讲话，都是直接采取政府行为 而贯彻于社会生活的各个领域之中的。 而贯彻于社会生活的各个领域之中的。 间接的形式：使党的主张通过法定程序， 间接的形式：使党的主张通过法定程序，变成国家意 法定程序有三种： 志。法定程序有三种：
美国 立法决策： 立法决策： 国会立法 总统决策 行政决策 对国会立法和总统决策的 解释；制定规章条例； 解释；制定规章条例；行 政裁决 司法决策 司法审查； 司法审查；推翻先前的裁 决；司法命令
4 下页
人大： 人大：人民代表大会与其他国家机关不是处于平行的 地位，而是高于人民政府、人民法院和人民检察院。 地位，而是高于人民政府、人民法院和人民检察院。 人大在立法上享有最高权限，立法是人大的首要职权。 人大在立法上享有最高权限，立法是人大的首要职权。 宪法：全国人大有权修改宪法，监督宪法的实施； 宪法：全国人大有权修改宪法，监督宪法的实施；全 国人大常务委员会有权解释宪法，监督宪法的实施。 国人大常务委员会有权解释宪法，监督宪法的实施。 基本法律：全国人大有权制定和修改刑事、民事、 基本法律：全国人大有权制定和修改刑事、民事、国 家机构的和其他的基本法律， 家机构的和其他的基本法律，如《中华人民共和国刑 中华人民共和国民法通则》 法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共 和国选举法》 和国选举法》。 其他法律：指由全国人大及其常委会制定的行为规范， 其他法律：指由全国人大及其常委会制定的行为规范， 涉及外交、社会治安、环境保护、统计、土地管理、 涉及外交、社会治安、环境保护、统计、土地管理、 工商行政管理、专利等各个领域的各个方面。 工商行政管理、专利等各个领域的各个方面。 人大决定：即决议、决定、命令、 人大决定：即决议、决定、命令、条件等
①中共中央与国家机构联名发布政策方案。如《中共中央、国 中共中央与国家机构联名发布政策方案。 中共中央、 务院关于进一步做好计划生育工作的指示》 务院关于进一步做好计划生育工作的指示》。 中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案， ②中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案， 并按照法定程序通过。 邓小平了《精简机构是一场革命》 并按照法定程序通过。如，邓小平了《精简机构是一场革命》 的讲话， 的讲话，国务院部委机构据此拟制了国务院机构改革初步方 并经第五届全国人大常委会审议、通过。 案，并经第五届全国人大常委会审议、通过。 政府决策以党提出的政策原则为依据。 ③政府决策以党提出的政策原则为依据。如，全国人大刑事立 就是以党的惩办与宽大相结合的政策为总的立法原则。 法，就是以党的惩办与宽大相结合的政策为总的立法原则。
10
当代中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合 一制。从宪法规范的权力关系看， 一制。从宪法规范的权力关系看，全国人民代表大会是国 家最高权力机关，在整个国家机构系统中占有首要的、 家最高权力机关，在整个国家机构系统中占有首要的、全 权的、不受其他权力制约的地位， 权的、不受其他权力制约的地位，是一切政府权力的惟一 来源和归宿； 来源和归宿；由全国人民代表大会派生出来的各种政府机 －－中华人民共和国主席 国务院、中央军事委员会、 中华人民共和国主席、 构－－中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、 最高人民法院、最高人民检察院，都须服从其领导和监督， 最高人民法院、最高人民检察院，都须服从其领导和监督， 对它负责并向它报告工作； 对它负责并向它报告工作；所有这些机构的领导职务的任 免都取决于全国人民代表大会。 免都取决于全国人民代表大会。从这种议行合一的政府系 统与中国共产党的关系上来看， 统与中国共产党的关系上来看，中国共产党则是中国政府 系统的领导核心，主导着政府过程的运行。 系统的领导核心，主导着政府过程的运行。共产党事实上 成为一种社会公共权力， 成为一种社会公共权力，而且是各种社会公共权力的组织 机构的领导核心。 机构的领导核心。
12
2、纵向形式构成 、
中国
中央政策 地方政策 省政策；市政策； 省政策；市政策；县 政策 乡政策（基层政策） 乡政策（基层政策）
美国
中央政策 州政策 地方政策
13
当今世界各国的国家结构可划分为两个基本类型： 当今世界各国的国家结构可划分为两个基本类型： 单一制与联邦制。 单一制与联邦制。 单一制国家， 单一制国家，国家结构只划分为中央政府与地方政府 两个基本层级， 两个基本层级，地方政策对中央政策是一种直接的上 下级的与被服从的关系。－－ 。－－中国 下级的与被服从的关系。－－中国 联邦制国家，国家结构被划分为联邦政府、州政府、 联邦制国家，国家结构被划分为联邦政府、州政府、 地方政府三个层级， 地方政府三个层级，地方政策与州政策是一种直接的 服从与被服从的关系， 服从与被服从的关系，中央政策对地方政策起指导作 用而一般不直接起干预作用。－－ 。－－美国 用而一般不直接起干预作用。－－美国
中国的司法决策产生于国家最高司法机关的司法解释 中，司法解释指国的解释， 中对具体应用法律问题作出的解释，分为审判解释和 检察解释两种。其形式包括批复、解答、规定、 检察解释两种。其形式包括批复、解答、规定、通知 等。
9
司法审查：美国最高法院有司法复审权。 司法审查：美国最高法院有司法复审权。最高 法院不仅能够依宪法裁定阻止制定某项政策， 法院不仅能够依宪法裁定阻止制定某项政策， 而且也能够裁定需要采取某项政策。 而且也能够裁定需要采取某项政策。 推翻先前的裁决：即抛弃先例，做出新的裁决。 推翻先前的裁决：即抛弃先例，做出新的裁决。 司法命令：法院在审理案件时， 司法命令：法院在审理案件时，可以发出司法 命令以规定纠正不公正情况的办法。 命令以规定纠正不公正情况的办法。
5
美国公共政策的基本形式：国会立法。 美国公共政策的基本形式：国会立法。国会的权力分 为立法权（直接制定公共政策的权力） 为立法权（直接制定公共政策的权力）和非立法权 间接制定公共政策的权力， （间接制定公共政策的权力，即国会对行政部门和司 法部门的监督权）。 法部门的监督权）。
立法权：是国会的首要权力，包括财政权；战争权； 立法权：是国会的首要权力，包括财政权；战争权；商业管 理权。 理权。 非立法权：包括批准预算、立法监督、调查权和立法否决。 非立法权：包括批准预算、立法监督、调查权和立法否决。
14
地方政策的制定必须在中央政策的指导下进行。 地方政策的制定必须在中央政策的指导下进行。 中国的地方政府有省、 乡四级， 中国的地方政府有省、市、县、乡四级，地方政策可划分 为省政策、市政策、县政策、乡政策（基层政策－ 为省政策、市政策、县政策、乡政策（基层政策－乡级政 权在执行决策的过程中针对本辖区的具体情况所做的决 策）。 地方政策、基层政策具有一定的能动性。 地方政策、基层政策具有一定的能动性。 地方政策具有明显的中观性：既依据中央政策的原则规定， 地方政策具有明显的中观性：既依据中央政策的原则规定， 也依据本地的实际情况；既受中央的监控， 也依据本地的实际情况；既受中央的监控，也须征得下级 地方政府的同意与支持，即具有政策执行的功能， 地方政府的同意与支持，即具有政策执行的功能，也具有 政策指导的功能。 政策指导的功能。 地方人大决策获得法的形态的那一部分是地方性法规、 地方人大决策获得法的形态的那一部分是地方性法规、自 治条例和单行条例。 治条例和单行条例。 地方行政决策获得法的形态的那一部分是地方性规章。 地方行政决策获得法的形态的那一部分是地方性规章。 地方政策中未获得法的形态的那一部分，以及基层政策， 地方政策中未获得法的形态的那一部分，以及基层政策， 是地方政府及基层政府发布的行政措施、决议和命令。 是地方政府及基层政府发布的行政措施、决议和命令。
2
下页
公共政策的形式特征由公共权力机关的权 力划分和权力配置所决定。 力划分和权力配置所决定。
现代国家的政府在横向结构上是由立法、行政、 现代国家的政府在横向结构上是由立法、行政、 横向结构上是由立法 司法三个子系统构成， 司法三个子系统构成，因此公共政策在横向结构 上是由立法决策 行政决策和司法决策这三种形 立法决策、 上是由立法决策、行政决策和司法决策这三种形 式构成的； 式构成的； 现代国家的政府在纵向结构上是由中央政府、 纵向结构上是由中央政府 现代国家的政府在纵向结构上是由中央政府、地 方政府、基层政府三个层次构成的， 方政府、基层政府三个层次构成的，因此公共政 策在纵向结构上是由中央政策 地方政策、 中央政策、 策在纵向结构上是由中央政策、地方政策、基层 政策构成的 构成的。 政策构成的。