构建地方政府绩效评估体系的思考

[收稿日期]2007-11-13

[作者简介]廖锦亮(1983—),安徽蚌埠人,南京师范大学公共管理学院2006级行政管理专业硕士研究生。主要研究方向:政府职能。

沈晓霞(1983—),安徽淮南人,南京师范大学公共管理学院2005级行政管理专业硕士研究生。主要研究方向:人力资源。

构建地方政府绩效评估体系的思考

□　廖锦亮　沈晓霞

(南京师范大学　公共管理学院　江苏　南京　210097)

摘要:随着我国行政管理体制改革和政府职能转变的深入发展,地方政府绩效评估的重要性日益突显。但我国地

方政府绩效评估的研究起步较晚,还处于初级阶段,并且存在着很多的问题。因此需要对存在的问题进行思考,构建科学、完善的地方政府绩效评估体系。

关键词:地方政府　绩效　评估体系中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-6922(2008)01-77-02 上世纪80年代以来,西方政府改革出现了用企业家精

神重塑政府的潮流,强调政府行政的效率和效果,绩效评估作为一项公共行政管理活动受到广泛的关注,俨然成为了各国行政发展的最新主题。近年来,随着政府成本意识的强化和公民监督意识的增强,我国许多地方政府和部门已开始借鉴西方发达国家政府管理的经验,进行政府部门绩效评估的探索和尝试。但由于当前我国地方政府绩效评估尚处于起步阶段,经验的不足使得在政府绩效评估中存在很多问题。因此,迫切需要进行深入的分析研究,探索解决问题的对策,以促进我国地方政府绩效评估事业的健康发展。

一、政府绩效评估的涵义(一)政府绩效的涵义

对政府绩效的界定是研究探讨政府绩效评估问题的逻辑起点。政府绩效,西方国家又称“公共生产力”、“国家生产力”、“政府业绩”等,是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作的效率、效能,是政府在行使其功能,实现其意志过程中体现出来的管理能力,是政府能力的基本体现。政府绩效一般包括经济绩效、社会绩效、文化绩效和政治绩效四个方面的内容。其中,经济绩效是绩效体系的主要内涵和外在表现,社会绩效是绩效体系的价值目标,政治绩

效是政府绩效体系的中枢和核心。

[1]

(二)政府绩效评估的涵义

政府绩效评估是通过采用科学的评价工具,对政府部门的行政绩效进行客观的、公正的评价,它是政府绩效管理的有力工具和手段。具体的说就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府及各种职能部门在履行其管理行为时所产生的政治、经济、文化、环境等方面的实际工作结果与绩效目标相比较,并进行分析、比较、评价和测量,从而对政府组织的绩效进行全面的评估。它以绩效为本,谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间进行沟通与交流的广泛运用;谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接控制,谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一。政府绩效评估蕴涵了公共责任和公民至

上的理念,以满足社会公众需求为第一评价标准,不断强化

政府管理公共事务的竞争力。

[2]

二、我国地方政府绩效评估中出现的问题(一)政府绩效评估缺乏相应的法律保障

法律保障是开展政府绩效评估的前提和基础,有了法律才能做到有法可依,有据可凭,保证绩效评估工作有效的进行,并使之成为地方政府日常工作中的一部分。但是我国地方政府绩效评估多处于自发状态,没有相应的制度和法律保障,整个绩效评估活动缺乏可持续性和整体战略规划,难以在政府各部门全面系统推进。评估标准、评估原则、评估流程、评估时限、评估机构方面没有规范化,也没有制度性、法律性的规定,存在着很大的随意性,评估结果也难以做到客

观公正,甚至流于形式。[4]

政府绩效评估的非规范化导致评估中的不正之风和腐败行为,直接损害了政府形象,评估的权威性、制约性也必将大打折扣。

(二)绩效评估主体单一,多重评估机制尚未建立

政府从某种意义上讲是一个垄断组织,对其评估不能单方面进行,因为这样会导致地方政府评估结果的不客观、不真实。从我国的实际情况来看,我国地方绩效评估主体多是政府内部的评估,尤其是上级对下级的评估,缺乏社会组织、社会公众的参与。这样就导致在评估的过程中,政府往往重视自身评价,而忽视社会公众和组织的评价、支持和认可。评估过程中存在的评估单向性和不平衡性问题十分突出,评估结果不够客观公正,难以服众。究其原因,一方面是由于我国传统的“官本位”思想严重阻碍了绩效评估的实践,公民在这种观念的支配影响下很难对政府行为形成有效的监督,另一方面,则是因为现有的评估主体往往与评估对象有着千丝万缕的联系,甚至存在“一荣俱荣,一毁俱毁”的利害关系,于是评估主体在评估的过程中有很强的本位色彩,既当“裁判员”又当“运动员”必然难以保证评估的客观公正。

(三)政府绩效评估的科学指标体系尚未建立

科学合理的评估指标体系是测量政府绩效的有效工具,也是政府绩效评估中非常重要的一环。我国科学的指标体

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72008年3月第10卷第1期

《中共乐山市委党校学报》

(新论)JOUNAL OF THE PARTY SCHOOL OF LESHAN MUNI C IPAL COMM ITTEE OF C.P.C

基层行政

March 12008Vol .10.No .

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系尚未建立起来,地方政府绩效评估指标体系的弊端十分明

显:首先,评估中对经济指标的偏重,导致了对政府绩效的片面理解,出现了泛经济化的倾向,把经济的增长视为工作的重点,同时忽视了经济增长背后诸如实际就业率、可持续发展问题的思考,片面夸大了政府的经济职能,最终会导致政府职能的混乱。其次,评估指标体系设立不科学,定性指标较多而定量指标较少,评估实践中定性分析和定量分析方法不能很好的结合起来,严重影响了绩效评估的实效。

(四)评估信息系统尚未建立,信息失真的现象严重政府绩效评估的过程也就是信息的搜集、筛选、加工、输出、反馈的过程,评估的有效性在很大程度上取决于信息本

身及传输的数量和质量。[5]

我国有效的地方政府绩效评估系统尚未建立,存在着地方政府政务信息的垄断,政府掌握着评估所需要的大量信息,但是作为信息占有者的政府不愿将评估的重要信息公布给社会公众和组织。信息垄断的后果就是整个系统中充斥着虚假数字,社会公众和组织缺少评估的信息而无法进行,难以对政府行为进行有效的监督和评估,建立科学的地方绩效评估体系的研究也因为缺乏足够的有效信息而变得不切实际,严重背离了评估的客观本质。

三、构建地方政府绩效评估体系的对策

(一)通过立法途径使我国地方政府绩效评估走上法制化、规范化的轨道

制度化、法制化是政府绩效评估的重要发展趋势,立法保障是政府绩效评估的前提和基础,没有法律制度保障的政府绩效评估是很难进行下去的。发达国家在政府绩效评估的过程中都有相应的法律法规来配合进行。如美国的《政府绩效和结果法》和《以绩效为基础的组织典范法》,英国的《地方政府法》,荷兰的《市政管理法》,都是以法律的形式要

求政府必须公平公正进行评估。[6]

我国当前应借鉴西方先进国家的经验和做法,以立法的形式明确绩效评估的要领和制度,推动我国地方政府绩效评估走向制度化、法制化的道路。首先,要通过立法明确政府绩效评估在政府管理中的地位和作用,保证公共管理部门开展评估工作的正常化和制度化。其次,要对地方政府绩效评估的原则、范围、指标、形式和评估主体及其责任加以明确规定,使评估工作有法可循。再次,从法律上树立绩效评估的权威性,保障政府绩效评估机构的独立性,使其在调查收集信息,开展评估工作中不受外界干扰,评估结果真实可信。

(二)构建多重评估机制,实现评估主体多元化

绩效评估主体的构建是绩效评估的关键环节,科学的多重评估机制是保证地方政府绩效评估有效性、合法性的基本原则。目前,我国绩效评估中存在主体单一和失衡的问题,已经严重制约评估工作的开展。众所周知,一个组织的绩效必须由组织外部来决定,即由组织的服务对象———用户来评价。政府服务的效率和效果如何,必须让消费者参与到评估机制中去加以评价。因此要坚持内部评估与外部的公民与社会评估相结合的原则,构建和完善多重评估机制。

新公共管理理论认为应树立“顾客”为导向的政府价值,于是公民就成为评价政府绩效的当然主体。公民的满意度是衡量政府工作极其重要的指标,地方政府应当敞开大门让群众评议,这可以使政府机关不仅对上级机关负责,更重要的是对人民负责,形成人民监督的绩效评估机制。虽然公民的绩效判断中有种种缺陷(如缺乏专门的评估知识、信息,具有自利性等),但政府可以在实践中科学设计评估的方式,使之更加贴近公众生活,为公民评估创造有利条件。另外,也

可以组建独立的专门民间评估机构,吸纳有关专家学者介入考评,发挥社会评估的作用。在评估中割断民间评估机构与政府的利益联系,使其评估结果更加客观公正。同时由于专业人士对地方政府绩效进行科学的判断和评价,可以大大弥补公众评估的不足,保证政府绩效评估发展的动力和活力。多元评估主体体系的存在,评估的结果才更真实满足不同利益群体的要求,促进地方政府不断创新。

(三)建立健全地方政府信息系统,确保信息真实有效完备的评估资料和信息是开展地方政府公共部门绩效评估的基础,信息不畅失真会严重影响政府绩效评估的公平公正性。因此,为使公共部门绩效评估有准确完整的评估材料以及有效的反馈扩散机制,建立健全高效的绩效评估信息系统是很有必要的。应组织专门力量收集地方有关政治、经济、社会等方面的信息,进行必要的统计、归纳、整理和加工,为评估工作对有关材料的收集与查询提供方便。利用先进的现代信息技术、分析技术、预测技术来设计适合地方政府的绩效信息传递系统,把绩效评估的结果尽快反馈和扩散给有关各方,使评估信息得到广泛利用,同时依靠网络使政府绩效评估的各种信息公开化、透明化,打破地方政府信息垄断。对于某些地方政府领导夸大政绩、虚报数字的现象,应给予纪律、行政处理,触犯法律的要给予法律上的严惩,确保绩效信息准确有效。

(四)构建科学的地方政府绩效评估指标体系

绩效评估指标体系是对政府绩效信息的科学构建。绩效评估指标体系是政府绩效评估系统的核心构成要素,是政府公共管理、绩效评估的一项基础工程。在对政府绩效进行评估时,应当采取定性分析与定量分析相结合的方法,建立评估模型,合理确定指标体系和指标的权重,设立大量具有可比性、可测量性和可计算性的绩效指标。具体来说,首先要用全面的观点评估地方政府绩效,以人为本,体现出发展观的要求,坚持全面协调可持续发展,突出服务导向和公众导向,既要看经济指标,又要看社会指标、人文指标和环境指标;既要注重“显绩”又要注重“潜绩”。其次,要根据地方实际,科学设立地方指标体系,不同地区、不同层级的地方政府绩效指标的设计也要体现出各自特点。地方各职能部门应根据管理职能和管辖范围,运用统一的原则和要求,结合各个部门的实际,分别制定具体的标准。最后,指标体系的设立要体现当代绩效管理和实践成果,应根据中国的国情,借

鉴西方发达国家的成功经验,围绕着“四E ”

(经济Economy;效率Efficiency;效益Effecti oness;公平Equity ),构建一套科学的地方政府绩效评估指标体系。

参考文献:

[1]臧乃康.《政府绩效的复合概念与评估机制》[J ].《南通师范学报(社科版)》.2001.3

[2]杨军.《政府绩效评估的内涵、现状及其完善》[J ].《苏州大学学报》.2006.6

[3]中国行政管理学会联合课题组.《关于政府机关工作效率标准的研究报告》[J ].《中国行政管理》.2003.3

[4]劳拉・朗贝尔.《公共部门标杆管理》[M ].北京:中国人民大学出版社.1998:368

[5]彭国甫.《对政府绩效评估的几个基本问题的反思》[J ].《湘潭大学学报》.2004.3

[6]芦刚.《我国地方政府绩效评估存在的问题及其改进对策》[J ].《新东方》.2005.10

责任编辑:秦利民

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7基层行政

《中共乐山市委党校学报》(新论)2008年第1期