浅析香港基本法的解释问题

浅析香港基本法的解释问题
摘要：香港作为我国第一个成功践行“一国两制”方针的特别行政区，回归后十几年的繁荣发展依旧；其中最根本的保证就是《香港特别行政区基本法》的施行，为其提供了一个稳定的社会政治、经济环境。

但是中国内地和香港的不同传统、政策分别实行相异的法律解释体制，在基本法适用时的解释权问题上发生了不少尖锐的冲突；而基本法所规定的“双重”解释体制在实际运用中并没有收到最好的效果；本问将对不同的法律解释制度、冲突等做一个介绍，并尝试性地提出自身看法建议。

关键词：香港基本法；法律解释；双重解释体制；协调机制
一、不同的法律解释制度
香港特区与内地奉行不同的法律解释制度，这是导致对于香港基本法的解释产生问题的一个原因。

香港采用普通法制度，依据其现行法制，立法机关制定法律，司法机关在处理具体案件时，有权对案件所涉及的法律规定进行解释，即“司法解释”；以具体案件为基础进行解释，而非“抽象、原则性解释法律”①；而由此产生的判决也将会成为法律的一部分；而立法机关通过立法程序对存在漏洞的法律进行修改补充；行政机关在处理事务时也拥有一定的解释权；但最终法院依旧是作为法律解释的最终裁定者，具有最高权威。

相反，中国内地采用大陆法系，立法、司法、行政机关均拥有权解释法律。

具体而言，全国人大负责制定法律，在法律条文需要进一步明确界定或作补充规定时，可对该法律进行解释或者制定法例加以规定，而司法解释指的是凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的时候，由最高人民法院进行解释；至于行政解释指的是凡不属于审判和检察工作中的其他法律该如何具体适用时，由国务院及其主管部门进行解释；但是当针对同一法律的解释出现分歧时，都需要报请全国人大常委会，由立法解释来进行最终裁决。

因此，可以看出，根据约束性判例理论，香港较高级法院在判案中做的法律解释具有一定的法律效力和权威性，而内地不具有这特点；同时，香港法院若在审讯中对涉及的法律条文解释有疑问时，不得征询立法机关在草拟该条文时的原意，而需按照具体案件及对该解释的理解进行判决；而内地在此情况下一般需要呈交至人大常委会进行解释，再根据此解释来进行判决；而对于司法审查的问题，内地对所有法律、行政法规、地方性法规进行审查；而香港则是仅赋予法院拥有对法律的审查权。

因此，香港和内地的法律解释制度自成体系，而关于《香港基本法》的解释问题就成为一个不得不面对的难题。

二、《香港基本法》对解释权作出的规定
香港作为我国特别行政区，有其特殊的历史条件和现实状况，基本法的解释必须根据“一国两制”的根本方针，既要保证全国人大常委会的法律解释权，体现中央的权威性，又要充分体现香港特别行政区的高度自治权，达到双方的协调统一。

因此，我们需要对基本法对其自身的解释权如何规定有所了解。

首先，基本法的解释权属于全国人大常委会，这是根据宪法而作出的最基本规定；再者，全国人大常委会授权香港特别行政区法院在审理案件时对基本法关于香港特别行政区自治范围内的条款进行解释；接着，香港特别行政区法院在审理案件时对基本法的其他条款也可解释；但是，有着一定限制，在解释时凡是涉及对基本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款时，必须提请全国人大常委会；这样的规定是针对那些涉及中央利益的事项；最后，规定了在特殊事项时的法律解释应该征询基本法委员会的意见。

从这些规定可以看出，全国人大常委会解释香港基本法有充足的法律依据，由《中华人民共和国宪法》和《香港特别行政区基本法》对此做出明文规定，这是最为基本的原则；其次，行政区法院可以就行政区“自治范围内的条款自行解释”，但这是有相应的条件限制的；需要指出的是，全国人大常委会对基本法的解释是对法律条文的解释，不同于香港法院的“司法解释”和“遵循先例原则”，并非对具体审理案件中运用的法律条文的解释。

这就有别于香港法院的解释，也为法院对基本法的解释留足了空间，给予更多的裁量权。

复旦大学法学教师李昌道教授称为“二元制的基本法解释机制”，认为具有唯一性、界限性、约束性、咨询性。

②
三、困境
众所周知，宪法具有根本性地位，对其的解释也具有特殊性；而基本法作为香港基本法既是香港特区法律体系的重要组成部分，又是特区中的最高法，是宪法性法律；基本法解释上的冲突是由于双方法律解释体制的差异、解释方法的不同和解释着主观面向的不同；这些都很可能成为诱发冲突的导火线；法院的终审权与法律解释权之间具有不可分割的联系，香港回归之后，终审权由英国枢密院司法委员会转移到特别行政区终审法院；同时，基本法作为宪法之下的法律，应遵守宪法规定；这样就存在矛盾对立；如发生的居港权系列案件（吴嘉玲案、陈锦雅和庄丰源案）是一个典型。

法律规定《香港基本法》的最终解释权归于全国人大常委会，而香港法院的解释权是源于授权的，对于自治范围外的条款需要提请常委会解释，这是否会妨碍香港的司法独立和高度自治呢？这是一个争论的焦点。

王玄玮将实践中的法律解释概括为以下几点：香港法院是否有权审查全国人大及其委员会的行为、香港特区政府是否有权提请中央解释基本法、全国人大常委会的解释对香港法院是否具有约束力、全国人大常委会是否有权主动解释基本法。

③
从法律规定中，存在着几个不可忽视的“漏洞”，如在规定“香港法院对自治范围内的事项拥有自行解释权”中的“范围”、香港终审法院需要提请全国人大常委会解释的条件中的“该解释影响到案件判决（有需要条件）”这样的先决条件该由谁来判断呢？再者，“香港法院如果不提请全国人大常委会解释应该提请解释的条款又当如何呢？”④同时，缺失除了终审法院之外的其他法院提请解释权的程序；而香港终审法院有意规避解释效力，因为全国人大常委会的解释很可能会斩断香港法院的判例“先例“效力，这对于自治理念极强、维护司法独立原则的香港法官是很大的打击，因此会有意地去回避。

在分析基本法解释权的冲突时，我们应该抓住这样一个现实：香港虽小，但它独立行使终审权，在司法上和内地是平等的；但是同时香港是作为中华人民共和国的一个特别行政区，在政治上中央和特区是不同的，特区永远隶属于中央；“一国两制”规范的是中央和地方的相互关系，中央的“一制”在权力属性上高于特区的“一制”；总之，双方的司法关系在这样一种既平等有不平等的特殊的语境下运行，这也是造成基本法规定中央和香港双重释法、中央行使最终解释权的的原因所在。

四、尝试性的解决方法
首先，我国内地和香港两地间正规的对话和研究成果的分享是很有必要的，尝试着设立一个香港宪制法律研究组作为研究机构。

香港特别行政区基本法委员会是中央与香港特区的联系桥梁，沟通纽带；这是全国人大常委会属下的一个咨询机构，是基本法解释机制中唯一的法定咨询机构。

在基本法的起草过
②李昌道，《香港基本法解释机制探析》，第3—5页
③王玄玮，《香港基本法解释权的冲突与协调》，第4—7页
④焦鸿昌，《香港基本法解释冲突之原因分析——以居港权系列案件的讨论为例》，《广东社会科学》2008
程中，其已经发挥了较大作用；据统计，各个专责小组总共开了7次会议，完成多份咨询报告，相当多的意见被采纳，甚至是实质性的修改。

在这几年基本法的实施过程中，它能够深入基层，约见座谈等，其程序应该更加完善、制度更为规范，能够更好的发挥作用，入基层调研，收集意见，提出可行性建议；强化香港基本法解释的评价机制，做到进一步增强香港基本法委员会的作用，充分发挥其协调作用；在此基础上，建立以香港基本法委员会为评价主体的评价机制，恪守中立的原则，在“爱国爱港”、“一国两制”的前提下保证其专业咨询机构的性质，建立起强大的公信力；再者，建立起人大常委会对香港法院行使基本法解释权的监督，包括司法、立法及行政三方面监督；中央与特区之间经常性协调机制的建立，有利于双方增强彼此了解，通过沟通来解决问题。

比如在经贸领域《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）的成就有目共睹；在司法体制领域，《关于内地与香港特别行政区相互执行仲裁裁决的安排》、《关于内地与香港特区法院相互认可和执行当事人协议管辖的民商案件判决的安排》都是努力的结果；⑤但在这宪政事务上，还未有成效性的建树。

虽然基本法对中央和特区的权限作出了明确的界定，但是基于成文法具有的局限性，总会存在一些事项是处于边缘性的模糊地带，不容易进行界定，而这些也正是容易引发争议的；这一套机制的建立更有利于这些事项的解决。

还有，我认为，无论是特区（终审法院或特区政府）考虑是否提请释法，还是全国人大常委会权衡是否释法，在作出任何一个涉及港民切身利益的政策或决定前，都必须重视进行民意的调查；既然强调港人高度自治，那么香港社会的民意并将起很重要的作用。

比如在“居港权”事件中，特区政府之所以在基本法无明文规定时，开先例地提请释法，就是得到了香港立法会多数议员和特区行政会议的支持；而相反的例子就是2003年的“23条立法风波”，由于立法条文草案引起了巨大争议，民众上街游行示威，反对此法，最后政府作出了忍耐和妥协。

⑥尊重民意，采纳正确的建议，是值得重视的。

以上就是我针对问题和现实所尝试性地提出的一些建议。

五、结语
十几年来，基本法在总体上得以很好地贯彻执行，很好地起到了维护社会稳定、保护港民利益的作用；但总免不了会出现内地和香港对基本法解释权的争议、冲突；双方更应该相互尊重、理解，探究问题所在，并创造出有效的解决办法，共同促进香港法治的法治，丰富和推动中国法治的现代化。

参考文献：
郭天武，邓文彦，《香港基本法解释权的法律思考》，《政法学刊》第4期
姚国建，李卫刚，《论特区法院对香港基本法的解释方法》
李俊良，《论香港基本法解释权的协调》
郭天武，蔡冰菲，《试论香港基本法的解释权》
冯立明，《析香港基本法的解释问题》
焦鸿昌，《香港基本法解释冲突之原因分析——以居港权系列案件的讨论为例》
邹平学，《香港基本法解释机制基本特征刍议》
李昌道，《香港基本法解释机制探析》
⑤王玄玮，《香港基本法解释权的冲突与协调》，第7页。