如何解决弱势群体的社会保障问题

如何解决弱势群体的社会保障问题

据统计，截至2004年，我国有2610万农村人口年人均收入不足668元，4977万农村人口年人均收入不足924元，他们处于绝对贫困线与相对贫困线水平。同时，我国每年出现数百万失地农民，目前总量已达4000万—5000万人。如果不能采取有效措施解决这些弱势群体的社会保障问题，使他们业有所就、老有所养、病有所医、贫有所济，必然会影响到社会稳定和经济的长期可持续发展。

弱势群体的基本构成与基本状况

改革开放以来，我国经济社会面貌发生了巨大变化，人均GDP翻了两番多，人民生活水平大幅度提高。同时，我们也要清醒地看到，由于经济社会发展总体水平还比较低，地区发展不够平衡，城乡二元结构特征仍比较明显，我国还有相当一部分群体收入很低甚至没有收入，缺乏基本的生活保障。据统计，截至2004年，我国有2610万农村人口年人均收入不足668元，生活在绝对贫困线以下，还有4977万农村人口年人均收入不足924元，属于相对贫困，而且，以上绝对贫困线和相对贫困线标准明显偏低。近年来，随着工业化和城市化进程的不断推进，我国每年还要出现数百万的失地农民，目前总量已经达到4000万—5000万人。由于很多失地农民缺乏必要的非农产业谋生技能，加之征地补偿中存在一些不公正现象，他们的生产生活也面临较大困难。20世纪90年代中后期以来的国有企业改革和结构调整，至今已向社会释放出下岗职工约3000万人。目前，包括困难下岗失业人员等在内的城市低保对象约2200万人。此外，1亿多进城农民工的基本权利维护和社会保障问题也迫切需要寻求解决之道。

保障弱势群体基本生活的任务还很重

近年来，我国已经初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的，以“三条保障线”（下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障）和养老保险、医疗保险、工伤保险为主要内容的城镇社会保障体系，各项社会保险制度的覆盖面不断扩大，“两个确保”得到进一步巩固，城市低保实现了应保尽保。农村社会保障事业也取得了较大进展，救灾救济制度日益完善，农村五保供养工作力度进一步加大，一些有条件的地区探索建立了农村最低生活保障制度，新型农村合作医疗和农村医疗救助制度正在全国积极推进。据卫生部统计，截至2004年底，全国31个省、自治区、直辖市共有333个县(市)开展了新型农村合作医疗试点工作，实际参加新型农村合作医疗的农民为8040万人，共筹集合作医疗资金32.83亿元，5200多万农民得到合作医疗报销补偿。

但是，在保障弱势群体的基本生活方面，我们还有很多工作要做：

一是缺乏对贫困农民家庭的制度化、规范化、长期化救助办法，传统的定期定量救济工作力度有限，很多农村贫困人口的温饱问题没有从根本上得到解决，营养状况堪忧。

二是城市困难群体和大多数农村居民的基本医疗缺乏保障，城镇职工基本医疗保险制度只覆盖了城镇从业人员的1/3左右。新型农村合作医疗尚未全面推开，且受筹资水平的限制，报销比例较低。医疗保障制度的缺失使得他们无法负担疾病费用，形成因贫致病和因病致贫的恶性循环。

三是进城农民工的合法权利无法得到有效保障，且难以纳入城镇社会保险体系。

四是失地农民的就业和社会保障问题没有系统的解决办法。

解决弱势群体社会保障问题的政策措施

对弱势群体的支持，是政府的一项基本责任，随着我国经济实力和国家财力的逐步增强，要把解决弱势群体的社会保障问题放在经济社会发展更加突出的位置。

（一）以新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度为重点推进农村社会保障事业发展。

一是加快推进新型农村合作医疗制度建设。新型农村合作医疗制度建设已经实施两年，试点工作取得了一定成绩，但在运行和管理中也存在较大问题。主要表现在制度本身与农

民之间缺乏良性互动，筹资、管理和监督成本偏高，人均30元的筹资水平过低。下一步，应注意增加农民对新型农村合作医疗制度设计和运行的参与，加强民主管理和社会监督，

切实体现其“合作”特色，在此基础上鼓励农民适当提高缴费水平。此外，应将新型农村合

作医疗制度和农村医疗救助制度二者进行整合，以简化农村医疗保障制度设计，降低制度

运行成本，提高制度运行效率，具体可考虑将农村合作医疗补助资金和农村医疗救助补助

资金合并为农民医疗保障补助资金，与农民个人缴费一起建立农民医疗保障基金，统一管

理和使用。

二是进一步做好对贫困农民的基本生活保障工作。党的十六届三中全会提出，有条件

的地方探索建立农村最低生活保障制度。农村低保工作的开展有利于保障贫困农民（包括

贫困老年人）的基本生活，减轻农村养老工作面临的压力。各地可积极探索对特困户救助、农村“五保”供养、口粮救济等制度进行整合的基础上，建立统一的农村最低生活保障制度，使2610万绝对贫困人口脱贫。

（二）创造条件，逐步建立农村养老保险制度。

养老保险作为一种社会保险制度，是建立在社会化大生产基础上的，是工业化和城市

化进程的产物，从本质上是与小农经济和农村社会不相容的。目前在我国大规模推行农村

养老保险制度还不具备经济实力。从目前我国的实际情况出发，农村养老保障仍应以家庭

为主，同社区保障、国家救济、计划生育奖励扶助等制度相结合，对生活确有困难的，可

通过建立农村低保制度解决。

（三）解决失地农民和进城农民工社会保障问题，推进城乡社会保障统筹发展。

失地农民社会保障政策既要针对其自身的实际情况，因地制宜，因人而异，也要立足

于现有的城镇和农村社会保障制度框架。对有劳动能力的失地农民，首先应着眼于促进其

就业。在实现就业的基础上，以企业职工或灵活就业人员的身份参加城镇社会保险来解决

其养老、医疗等方面的保障问题，符合条件的还可按有关规定享受城市医疗救助和最低生

活保障等政策。对无劳动能力的失地农民，若领取土地补偿费后生活仍有困难的，在城市

规划区以内的，可优先考虑将其转为城镇户口，并按规定享受城镇居民最低生活保障制度

和城市医疗救助制度。未转为城市户口的，符合条件的可按当地有关规定享受农村特困户

救助和农村医疗救助，还可在自愿的基础上参加新型农村合作医疗制度。有条件的地区，

也可以探索在整合养老保障、失业保障和最低生活保障等功能的基础上为失地农民建立基

本生活保障，通过失地农民个人缴费、集体扶持和政府适当补助的方式建立失地农民基本

生活保障基金，在农民失地后逐月向其发放基本生活费，保障其基本生活。