加强人大对企业国有资产监督的思考

2013年11月河北学刊Nov．，2013第33卷第6期Hebei Academic Journal Vol．33No．6

加强人大对企业国有资产监督的思考

亐道远

（吉林大学法学院，吉林长春130012；石家庄铁道大学人文学院，河北石家庄050043）

［摘要］企业国有资产监督包括出资人对国有企业经营管理行为的监督和人大对监督人监督行为的监督，这是两种不同性质的监督形式。目前相关法律已经对前者的监督主体、监督内容和监督方式作了明确规定。但对后者的监督内容和监督方式规定得过于简单，致使人大对企业国有资产的监督流于形式，缺乏监督刚性。因此，应在人大常委会下设立专门机构，加强人大对企业国有资产的监督。

［关键词］企业国有资产监督；人大监督；出资人监督

［基金项目］2012年度河北省社会科学基金项目《河北省大型国有企业分红权激励制度研究》（HB12FX006）

［作者简介］亐道远（1977—），男，云南省祥云县人，吉林大学法学院在读博士生，石家庄铁道大学人文学院讲师，主要从事企业国有资产法和公司法研究。

［中图分类号］F123.7［文献标识码］A［文章编号］1003－7071（2013）06－0156－05［收稿日期］2013－08－10

一、有关企业国有资产监督体制争论及其问题

《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）出台后，学术界对《企业国有资产法》关于企业国有资产监督管理体制的立法处理一直争议不断。立法者解释称，这一制度的规定符合目前的实际情况，也为企业国有资产监督管理体制的进一步完善留有空间［1］（P47）。但有学者认为，新的企业国有资产监督管理体制本质上没有解决政企不分的问题，反而为国企创造出垄断的经营条件，并逐步使之行政化、制度化，监管部门与被监管部门之间形成利益共同体，并各自为对方提供便利从而获取好处［2］（P54，159—166）。在众多的质疑中，共识性的认识是目前国有资产监督委员会（以下简称“国资委”）兼具出资人职能和监督者职能，既是规则的制定者又是规则的执行者，同时还是受益者。企业国有资产出资人的权利和监督者的权力配置不合理，必须将企业国有资产出资人与监督机构分离，重新进行合理的权利分配，建构更加合理的企业国有资产监督管理体制。为此，提出了两种代表性的模式：其一，另设国有资产经营公司模式。认为应该另外设立国有资产经营机构，将出资人执行权配置给财政部，将监督权配置给国资委［3］（P119）。由全国人民代表大会行使投资预算决策权，财政部履行出资执行权，国资委履行监督权，司法机关履行司法管辖权［4］（P72）①。其二，改造国资委模式。国资委的法律定位应是一个“法定特设出资人机构”，是“特殊商业目的法人”。“国有资产监督管理委员会”应改名为“国有资产经营管理委员会”，即国资委应该是一个“航母级”的资本运营中心。未来中央的企业国有资产逐渐集中到“国家国有资产经营管理委员会”与“国家金融国有资产经营管理委员会”，由其作为统一的出资人，负责企业国有资产的基础管理、转让处置与资本运作。并在现在的监察部下设立一个专司国有资产监督的机构，负责监督国家出资企业（以下简称“国企”）高级管理人员的行为，监督国有资产产权交易、处置过程中出现的违法现象［5］（P31）。

上述争议以及两种模式指向核心问题是，国资委兼具老板加婆婆的职能，是自己监督自己。这实际是老生常谈的问题。但从学理上分析，国资委履行出资人义务监督国有企业经营管理行为没有问题。国资委作为出资人对国有企业享有股权。股权权能的主要内容是资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。这些权能本身即具有监督权的性质，行使资产收益权必然要对国企的财务制度进行审核，进行财务监督；行使参与重大决策权必然要对国企的重大事项进行审核批准，进行重大事项的决策监督；行使选择管理者权其本身就是通过对国企管理人员的选派进行人事监督。因此，出资人在具体行使这些权利的过程中，必然要行

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①此观点还可参见史际春等．企业国有资产法理解与适用［M］．北京：中国法制出版社，2009：64．

使监督权，履行监督国有企业经营管理行为的职责，这是无可争议的事实。

但问题于此似乎出现了死结，一方面，国资委监督国企经营管理行为具有理论依据；另一方面，这样监督又的确存在问题。在目前法律体系下，有无解决办法呢？答案是当然有。根据《企业国有资产法》第11条规定，国务院和地方人民政府设立国有资产监督管理机构代表人民政府对国企履行出资人职责，同时可以授权其他部门和机构代表政府对国企履行出资人职责。即在中央，由国资委、财政部以及其他授权部门履行企业国有资产出资人职责，行使企业国有资产出资权；在地方，由地方国有资产监督管理委员会（以下简称“地方国资委”）或其他授权部门履行地方企业国有资产出资人职责，行使地方企业国有资产出资权。同时，该法第63、64、65条和66条分别授权各级人民代表大会常务委员会、国务院和地方人民政府、政府审计机关和社会公众分别从各自的角度对企业国有资产的经营情况进行监督，行使监督权，从而构建起了新型的企业国有资产监督管理体制。这种新型的企业国有资产监督管理体制并未沿袭《国有资产监督管理条例》（以下简称《条例》）第6条确立的国有资产监督管理机构既行使出资人职责又行使行政监督者职责，即“老板加婆婆”的监督管理体制，而是致力于将国有资产监督管理机构打造成真正的出资人，将出资权和行政监督权分开。不再授权国有资产监督管理机构行政监管职能，只是规定了其作为出资人享有出资权，而企业国有资产的监督权赋予了各级人大常委会、国务院、各级政府、政府审计机关和社会公众。从解释论的角度分析，《企业国有资产法》已经解决了出资人和监督人混同的问题。

二、人大监督与出资人监督

是两种不同性质的监督

依据相关法律的规定①，人大及其常委会通过听取专项工作报告及立法检查的方式对企业国有资产出资人和其他监督机构进行监督，行使监督权。从性质上分析，人大对企业国有资的监督属于立法机关对行政部门的监督，而出资人对国企经营管理行为的监督实质上是股东权的行使，这是两种不同性质的监督，它们的监督主体、监督内容和监督方式都不同。

（一）监督主体的差异

《企业国有资产法》第4条规定，国务院和各级政府分别代表国家对国企履行出资人职责，该法第11条规定国务院和各级政府授权履行出资人职责的机构对国企履行出资人职责。因此，出资人对国企经营管理行为的监督主体是国务院、各级政府、履行出资人职责的机构。《企业国有资产法》第63条授权各级人大常委会对政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况以及企业国有资产法的实施情况行使监督职权。因此，人大监督的主体是各级人大常委会。

（二）监督内容的差异

出资人对国企经营管理行为监督的内容主要包括：①是否按法律法规进行合法经营；②是否建立健全了财务会计制度；③是否建立了规范的企业章程；④是否建立了规范的企业治理结构。除此之外，还包括是否建立了企业职工民主参与制度以及国企经营者的薪酬制度等，这些都是国企在经营管理过程中需要监督的内容。但是，国企作为拟制的法人，其经营管理行为都必须依赖于具体的经营管理者来实施，国企的违法经营、国有资产的流失侵吞等危害均来自于经营管理者的经营管理行为。因此，出资人对国企的经营管理行为监督，其核心是对国企经营管理者的监督。

与对国企经营管理行为的监督不同，人大监督的主要内容是：①对履行出资人职责的监督国企经营管理行为的机构监督行为进行监督；②对政府监督国企经营管理的监督行为进行监督；③对政府审计部门监督国企经营管理的监督行为进行监督。

（三）监督方式的差异

国资委作为出资人基于股权对国企经营管理行为的监督方式主要是：其一，通过制定和参与制定企业章程实现对国企经营管理行为的监督。其二，通过选派管理者实现对国企经营管理行为的监督。其三，通过对管理者业绩考核实现对企业经营管理行为的监督。其四，通过重大决策保留实现对国企经营管理行为的监督。其五，通过资产收益实现对国企经营管理行为的监督。与出资人对国企经营管理行为的监督不同，人大的监督方式主要是听取和审议专项工作报告以及进行执法检查等。

三、加强人大对企业国有资产监督的依据

（一）人大作为代表全民行使企业国有资产监督权的最终受托人理应加强监督

社会主义公有制是当代中国的基本经济制度，国

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◆法学经纬◆

①《中华人民共和国宪法》第67条第6款、第104条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条第6款、《中华人民共和国各级人大常委会监督法》第5条、第8条第1款和第22条的规定，人大及其常委会依据对国务院和各级政府工作行使监督权及执法检查权；依据《企业国有资产法》第63条的规定通过听取专项工作报告和立法检查的方式对企业国有资产出资人行使监督权。