土地资源案例评价与分析

土地资源案例评价

关于土地资源类行政案件情况的调查与评价人多地少，可利用土地尤其耕地相对不足，是我国的基本国情。目前，我国耕地资源呈现出四个特点，即：人均耕地少、优质耕地少、污染和退化严重、后备资源严重不足。近年来，随着改革开放的深入发展，各地滥设开发区、商贸区盲目占用耕地等现象时有发生，从而导致可耕地大幅度减少，也影响了农民的生计和社会的稳定。在人地之争中，因土地资源而引发的各类矛盾越来越突出，土地资源类行政案件也呈现出日益增多和形式多样的特点。尤其是自１９９０年《行政诉讼法》颁布实施以来，这一趋势更加明显。１９９０年至今，全市法院共受理土地资源类行政案件４０９件，蓟县法院受理１２８件，占全市该类案件总数的近１／３。蓟县是农业大县，所审理的土地资源类行政案件具有一定的代表性。在此，以蓟县法院１０多年来土地资源类行政案件为例进行综合调查分析。为了使调研情况更具有现实性和决策参考性，我们还向县有关方面发出了近１００份问卷调查提纲。在调查研究的基础上，我们提出了当前存在的问题和解决问题的对策性建议，期待着能够对进一步规范全市的土地资源行政管理起到积极的促进作用。

一、对１９９０年以来蓟县法院受理的土地资源类行政案件基本情况的分析

从１９９０年至今，蓟县法院行政庭共受理各类土地资源案件１２８件。其中，土地权属纠纷６７件，占５２.３％；违法占地２４件，占１８.８％；侵权１１件，占８.６％；不服经销土地使用证１４件，占１０.９％；其他土地案件１２件，占９.４％。

现分别就上述几类案件的特点和成因，进行概括分析。

（一）土地权属纠纷案件

这类案件形成的时间较长，历史遗留问题较多，且不同法律关系相互混杂交错。以蓟县山区为例，自１９５１年土地改革后，很长时间一直未进行过统一确权发证工作。１９９２年全县开始统一确权发证后，过去没有解决或解决不彻底的各类纠纷大量暴露出来，因而造成此类案件在土地资源类行政案件中占据很大比例。由于历史沿革较长，期间又经多次演变，有的案件唯一历史依据就是１９５１年的土地证，而土地证所载面积又与实际占用面积不符。如有的经过调整，却无合法手续；有的持有合法手续，却又没有具体的四至边界尺寸。所有这些，都给纠纷的处理增加了相当大的难度。同时，这类案件也是土地主管部门反映较

为棘手的案件。其难度主要体现在：一是因纠纷形成时间较长，造成“取证”困难；二是相当一部分纠纷在历史演变过程中因无明确文字记载，或者有的经手人已经去世，对“认定”造成一定困难；三是有的当事人对该类纠纷的处理很不配合，处理机关相当被动。

（二）违法占地建设案件

对于违法占地建设案件，新旧土地法对违法占地建设案件都有明确规定。１９８７年实施的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称旧土地法）第四十五条规定：“农村居民未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或没收在非法占用的土地上新建的房屋”，第五十二条规定：“本法规定的行政处罚由县级以上地方人民政府土地管理部门决定，本法第四十五条规定的行政处罚可以由乡级人民政府决定。”１９９９年实施的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称新土地法）第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”因此，这类案件因权属明确，事实也比较容易查清。

（三）土地侵权案件与非法占地案件

旧土地法第五十三条规定：“侵犯土地的所有权或使用权由县级以上地方人民政府土地管理部门责令停止侵犯，赔偿损失；当事人对处理决定不服，可以在接到处理决定通知之日起３０日内向人民法院起诉，被侵权人也可以直接向人民法院起诉。”这里赋予被侵权人两个可选择救济途径来维护自己的权利。新土地法已将此条删除。从蓟县审理的１１件侵权案件看，均为新土地法颁布以前的案件，土地侵权案件因土地权属明确，且无争议，系平等主体之间的权利义务关系，完全可以由被侵权人直接向法院提起民事诉讼。

近年来，蓟县发生多起农村村民抢占集体土地耕种的现象，有的村干部怕伤人而不愿以被侵权人的身份提起民事诉讼，土地管理部门也以新土地法没有对侵权案件授予管理职能为由而认为无法管。这类现象若不及时加以解决，将会严重影响土地管理工作并直接影响社会的稳定。新土地法第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地”。不难看出，村民抢占集体土地耕作就是一种非法占地的行为。

（四）注销土地使用证案件

蓟县于１９９２年开始依法登记并发放《集体土地建设用地使用证》，１９９３年更加广泛地发证，目前已发证１５.５万户。由于当时雇用的工作人员对业务不熟，出现了许多错登、漏登等情况，引发了大量因土地证而诱发的纠纷，浪费了大量行政资源和诉讼资源。目前，这类纠纷引发的诉讼还有上升趋势。

（五）国家调整农业生产结构中出现的纠纷

近年来，随着国家农业生产结构的调整及《土地承包法》的出台，出现了一些农民未经批准在自己的承包地内搞建筑而引发的违法案件。有的农民以自己响应国家号召发展种植和养殖业为由，拒不承认自己的违法行为。如村民杨某以投标方式与村委会分两次签订土地承包协议，共承包土地３９３６平方米，承包用途为种植业，后又改为养牛场，承包期为十五年。２００３年８月杨某未经批准开始动工修建围墙、牛棚及看护房，并投资近３０余万元养殖奶牛、肉牛，蓟县规划和国土资源局在巡查中发现杨某的建设未经批准，且在土地利用总体规划图中，杨某所占土地为规划的基本农田保护区，于是认定杨某违反了《基本农田保护条例》第１７条的规定，依据《基本农田保护条例》第３０条和《中华人民共和国土地管理法》第７６条对杨某作出违法建设、违法占地行政处罚决定。杨某则认为自己响应国家调整农业生产结构的政策，投入大量人力、物力和资金发展养殖业，完全符合国土资发（１９９９）５１１号《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》精神，是符合法律规定的，不存在破坏基本农田的问题，随后提起诉讼。

二、蓟县法院审理土地资源类行政案件的基本作法

（一）严格审查行政主体是否适格。在法院审理的土地资源类行政案件中，行政执法主体主要涉及县、乡、镇人民政府及县级土地行政主管部门。而行政机关在实际工作中又往往容易职权混淆，且县级土地行政主管部门还存在着“凡是全县涉及土地的纠纷都归我管”的思想，结果导致超越职权行为的发生。行政主体的资格是由法律法规规定的，法院坚持严格审查行政主体资源是否适格，主要是为了确认行政主体在执法中有无超越职权和滥用职权行为的发生。

（二）公正客观地审查事实证据。由于土地资源与人类各项活动息息相关，所以公正、客观地审查事实证据尤为重要。目前，因土地而引发的纠纷往往时间较长且具有一定的历史背景。对此，我们注意了以下两点：一是尊重历史。在行政机关难以举证且事实难以查清的情况下，对行政机关作出维护历史形成的实际使用现状的行政行为一般予以支持。二是面对现实。由于土地纠纷均涉及土地的