国家烟草专卖局规范性文件管理办法

一、取得烟草专卖许可证的条件规定不明确，可操作性不强问题(一)资金条件不明确。

取得四类烟草专卖许可证均规定了要有相适应的资金，但是没有各类具体资金最低限额。

实践中，负责许可证发放的申请机关进行审核时无据可依，只能同意其办理，否则就是行政不作为。

建议国家局参照工商部门的注册登记中的资金限制规定，对取得各类烟草专卖许可证的资金资格作出具体规定，禁止相当一部分不符合条件的卷烟生产、经营者进入这个领域。

(二)固定的经营场所规定不明确《烟草专卖许可证管理办法》第20条规定取得烟草专卖零售许可证必须有固定的经营场所，但对何为固定的经营场所没有具体标准，国家局也未进行解释，实践中各地执行标准不一。

我们认为在修改《烟草专卖许可证管理办法》时，应对此作出严格限定，“固定的经营场所”应只指具备合法的房产证明文件，无合法的房产证明文件的经营场所，行政机关不应颁发烟草专卖许可证。

(三)烟草制品零售点的“合理布局”标准不明确《烟草专卖许可证管理办法》就取得烟草专卖批发企业许可证、烟草专卖零售许可证、特种烟草专卖经营企业许可证，都规定了“要符合合理布局的要求”，但是“合理布局”的全国性的原则性规定至今没有出台。

虽然，国家局在国烟法［2000］631号文件中授权县级以上烟草专卖行政主管部门制定取得烟草专卖零售许可证的“合理布局”的规定，但没有统一的原则性规定，容易出现全国各地“合理布局”标准千差万别。

我们根据国烟法［2000］631号文件的授权，制定了《连云港市烟草制品零售点布局管理规定》，尽管在全省推广，已见成效，全省卷烟零售点已由55万多个减少到42万多个，但这个规定的法律效力是比较低的。

如果国家局就国产卷烟零售点出台原则性规定，对人口分布、零售点间距乃至零焦点总数作出严格规定，有利于确保卷烟经营户有利可赚，也为烟草专卖管理减轻压力，真正维护国家的利益。

而国家局制定的规范性文件属于行政规章，法律效力比较高。

(四)批发企业“合理布局”规定不明确，无法操作。

国家局至今未对烟草专卖批发企业的“合理布局”作出解释，不利于限制国外烟草公司进入。

国家局在国烟法［2000］735号文件中对《烟草专卖许可证管理办法》第13条第4项作了解释，即指领取烟草专卖批发企业许可证的企业必须是“烟草公司”，但对何为“合理布局”尚未作出具体规定，如果是国外的烟草公司怎么办(虽然我国暂未同意国外烟草企业进入我国烟草分销体系)，不能充分利用法规赋予的条件作出限制，没有做到未雨绸缪。

二、进口卷烟管理问题(一)进口卷烟零售管理问题我国已加入WTO，按照我国与欧盟达成的协议，我国同意对专卖管理许可证进行改革，即包括同意2年过渡期后，统一许可程序要求，从而一个许可证即可销售所有卷烟，而不分原产国，并取消关于进口产品销售点的任何限制，如中国烟草总公司设置的限制。

如何改革专卖管理许可证程序，适应WTO的要求，我们认为应将进口卷烟的零售许可纳入《烟草专卖法》第16条和《烟草专卖法实施条例》规定的烟草专卖零售许可证程序内。

其理由：1、《烟草专卖法》第16条、第35条和《烟草专卖法实施条例》第9条以及《烟草专卖法》的其他规定，在烟草专卖零售许可证、烟草制品的内涵和外延上，均没有将进口卷烟的零售管理排除在外。

2、依照《烟草专卖法》第29条、第34条的规定，经营烟草专卖品进出口业务、经营外国烟草制品寄售业务或者在海关监管区域内经营免税的外国烟草制品购销业务的企业，必须经烟草专卖行政主管部门批准，取得特种烟草专卖经营企业许可证。

无“特种许可证”从事上述业务的，由烟草专卖行政主管部门处罚。

从上述规定可以看出，“特种许可证”是对从事卷烟专卖品的进出口业务、外国烟草制品的寄售业务及在海关监管区域内经营免税的外国烟草制品购销业务的企业实行的，并没有将外国烟草制品零售业务列入特种许可范围。

同样，《烟草专卖法实施条例》第15条第l款、第2款也没有将外国烟草制品零售业务列入特种许可范围内。

3、国家局在《烟草专卖许可证管理办法》将上述规定加以引申，把进口卷烟零售业务也列为特种许可制度范围，是值得商榷的，与烟草专卖法及其实施条例的有关规定是不大符合的。

人民法院已有相关判例对此予以否定。

1995年上海市黄浦区人民法院在赵勇兴不服上海市烟草专卖局黄浦分局烟草管理没收行政处罚决定案件的判决中确认，非法零售走私烟(进口卷烟)是属于无烟草专卖零售许可证非法零售进口卷烟的行为，应由工商行政管理部门管辖，烟草专卖行政管理部门无权查处。

也即司法部门认为进口卷烟的零售业务的许可程序本应包括在烟草专卖零售许可程序内。

因此，在目前对烟草专卖法进行修改有困难的情况下，通过修改国家局2号令来符合WTO的要求，就容易得多，也易操作。

建议进口卷烟的零售业务与国产卷烟零售业务合并，全部纳入烟草专卖零售许可程序内。

(二)其他进口卷烟管理问题其他进口卷烟业务即指《烟草专卖法》第29条和《烟草专卖法实施条例》第15条规定的内容，按照中国与美、欧达成的协议，不属于协议所指的进口卷烟零售业务，不属于开放范围，目前可暂不作修改。

三、许可证发证机关问题按照现行规定存在两个方面问题，一是层次低，县级管理部门就可发证；二是管理难到位，后果是国家和人民的利益均得不到切实维护。

在适当的时候，建议修改相关规定：(一)提高审批机关层次。

学习国际上的先进经验，如日本只有大藏省(财政部)才能审批烟草零售证，我国也应严格限制烟草专卖许可证发证机关的权力，取消县级烟草专卖行政主管部门和工商行政管理部门审批发放烟草专卖零售许可证的权力，统一由地市级以上烟草专卖行政主管部门审批发放。

(二)修改《烟草专卖法实施条例》第16条和第25条相关规定。

第16条中规定只有许可证的发证机关才能对取得烟草专卖许可证的企业、个人进行检查；第25条第2款规定取得零售证的企业或个人接受其发证机关的监督管理。

比如取得省级局核发的特种烟草专卖零售许可证的企业，市级、县级专卖局就无权检查。

这就出现省级以下(含省级)烟草专卖局不能对烟草公司和市、县烟草专卖局不能对取得特种烟草专卖经营企业许可证的单位实施专卖管理的情况，甚至出现部分受委托的工商行政管理机关发放的烟草专卖零售许可证，烟草专卖行政管理机关不能管理的情况。

我们认为这与《烟草专卖法》及其《实施条例》的总体精神是违背的。

根据属地管辖的原则，应授予不是许可证发证机关的烟草专卖行政管理机关也有权管理本辖区的烟草专卖管理工作的权限。

四、许可证统一年度换证问题按照《烟草专卖许可证管理办法》第27条和国家局的有关规定，烟草专卖许可证有效期为1-5年，期满后重新申领，并实行统一一个年度换发许可证。

这已严重不适应加强许可证管理的需要，统一年度换证工作量非常大，并且需按照规定条件重新审核。

如对烟草专卖零售许可证来说，原来符合办证条件且已取得零售许可证的零售点，因许可证规定条件的变动(特别是合理布局规定会随着形势需要进行修改)，将导致许多合法的零售点又处于不合法的地位，这于法于情均是不公平的，其弊端是非常大的。

建议修改这条规定，改变统一换证年度的做法，烟草专卖许可证的式样不要经常变动，参照工商部门对营业执照的管理办法，原则上规定许可证的有效期为1——5年，由行政机关根据具体情况确定许可证的有效期，并通过完善年检制度的办法加强对许可证的管理与监督。

五、烟草专卖许可证年检问题按照《烟草专卖许可证管理办法》第28条规定，烟草专卖许可证实行年检制度，但到目前国家局也未出台年检的具体办法。

在国家局未出台具体规定或明确授权的情况下，各地就对烟草专卖许可证实行年检，从严格的法律意义上讲是不妥当的。

烟草专卖年检，是指由烟草专卖行政主管部门对领有烟草专卖许可证的企业或个人依法按年度进行检验，确认其继续经营资格的法定制度。

这一制度是落实烟草专卖行政许可制度的关键，通过年检，建立卷烟经营者的信用备案制度，使卷烟经营者的信用情况有案可查。

去年省烟草专卖局苏专管［2001］226号文件中规定对烟草专卖许可证实行年检和延期，我们根据《烟草专卖法实施条例》、《江苏省烟草专卖管理办法》和省局的上述文件的有关规定，制定了《关于烟草专卖零售许可证年检和延长有效期的管理办法》，对年检合格的予以延期，对有违规行为的，情节严重的依法作出不予延期处理，情节较轻的，暂缓年检和延期，暂缓期间需停业整顿，到期后仍然不符合规定的，不再延期。

六、烟草专卖许可证的变更、注销问题(一)规定不明确，实践中不易操作。

在加强烟草专卖零售许可证管理过程中，遇到的普遍问题是，开业的经营户很多，歇业的经营户也很多，而且还不办理注销手续。

因《烟草专卖许可证管理办法》第29条第1款没有明确规定如何操作变更、注销许可证，使得本条规定实质上无法操作。

建议修改完善此条内容，明确规定烟草专卖行政主管部门有权要求歇业的卷烟经营者及时办理注销手续，如拒绝办理注销手续的，烟草专卖行政主管部门可以取消其从事烟草专卖经营业务的资格，注销其许可证。

(二)我们连云港市局对此做出了一些探索，于去年10月份通过发布公告措施，决定对停业、歇业的卷烟零售户，规定其在公告发布后30日内到烟草专卖行政管理机关办理停业、歇业手续，逾期予以注销烟草专卖零售许可证，市局共注销2500多个零售证。

七、在对无零售证从事卷烟零售业务的管理问题上，赋予烟草专卖部门监督管理权当时立法者可能是考虑县级烟草专卖行政管理部门还没有普遍建立，《烟草专卖法》第16条的立法重点是烟草专卖零售许可证由上一级烟草专卖行政主管部门委托县级工商行政管理部门审批发放。

在查处这种经营行为时就规定由工商部门负责。

但《烟草专卖法》颁布10年来的情况发生了很大变化，全国县级烟草专卖行政管理部门已基本建立，烟草专卖零售许可证也基本上是由县级烟草专卖行政管理部门审批发放，在建立销售网络的同时，又建立了遍布城乡的专卖稽查网络。

在这种情况下，无证经营仍然由工商部门负责查处，显然已不适应形势发展需要。

当前无证经营问题已相当严重，亟待强化管理。

但工商部门市场管理工作面广量大，任务十分繁重，对无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务相对容易忽视，两个部门很难协调一致，也就出现了有权管的部门管不了，无权管的部门积极管、越位管的奇怪现象。

而我国烟草专卖零售许可证的发证机关与无证经营的管理机关又脱节，这就制约了烟草专卖管理工作，也使得“统一领导、垂直管理、专卖专营”的烟草专卖管理体制在基础工作管理上流于形式。

国家解决这一问题的最好办法是尽早修改《烟草专卖法》，将烟草专卖零售许可证的发证机关与管理机关完全统一，以适应我国烟草专卖管理工作的需要。

但从当前烟草专卖管理的实际情况来看，修改烟草专卖法环境还不太适宜，比较可行的做法是，对于查处无烟草专卖零售许可证经营卷烟零售业务的案件(以下简称无证经营)，建议由国家烟草专卖局与国家工商行政管理总局协调，就落实《烟草专卖法实施条例》第60条出台一个指导性文件，以便基层烟草专卖管理部门和工商行政管理部门操作。