农业政策性金融创新探索

农业政策性金融创新探索

目前我国农业政策性金融改革的必要性体现在以下几点:

(一)弥补市场机制资源配置缺陷的需要从市场经济的规律角度来考虑，普通的金融机构选择投资的对象一般是风险小、收效快、回报高的项目。而农业作为我国的第一产业，特点是投资大、回报小、风险高、周期长，在客观上处于不利的竞争地位，商业性金融机构几乎退出农村市场。农业发展需要积累大量的时间，而且发展道路也很曲折。在这种情况下，需要一个强有力的后盾来支持其发展。从长远发展的角度来看，政府机构的产出常常难于度量，而且政府机构几乎没有竞争对手，这在一定程度上弥补了农业竞争力不足的缺点。由此可见，要发展农村经济，必须通过政府的推动和协调。有了政府对农业的支持、补贴和调节，才能减小投资风险，弥补市场资源配置的缺陷，通过政策性措施重新合理配置资源。因此，深化农业政策性金融改革是保证农村经济有条不紊发展的前提。

(二)实施农业国内支持政策的需要与发达国家相比，中国农业存在着补贴措施少、国内支持总量小的问题。有关资料表明，我国大多数年份和某些农产品的农业国内支持总量目前仍然是个负数。特别是在农民收入问题上，国家补贴水平低，措施使用相当少，这与我国以人为本的宗旨相违背。我们要重视农民收入的补贴措施问题，加大政府的支持力度，完善我国农业国内支持措施。面对我国政策支持总量低、管理体制不完善的问题，我们应该继续加大在农业科研、基础设施建设等方面的支持力度，完善国内支持政策体制，让钱用到实处，确保资金投放在农业有关部门和基建支出上。政府通过价格干预的手段调节农业市场，建立完善的农民收入支持体系，通过不断调整农业结构，建立规模强大的农村信息网。从结构上调整和完善农业国内支持体系，加大农业政府性投资是今后中国农业金融性改革的发展方向。只有这样，才能进一步缩小与发达国家农业之间的差距。目前中国的农产品计划与调控的范围和领域仍然具有很大的局限性，仅仅把目光放在沿海地区是不够的，真正地实施农业国内支持政策还需要放在大范围内才行。

(三)改变城乡经济二元结构的需要城乡二元经济结构是中国社会经济发展过程中的突出特点。我国目前还是发展中国家，有着典型的二元经济结构，二元

经济结构导致了农村和城市的两极分化。和农村相比，城市占尽了天时地利人和。城市的各种金融机构完善，交通方便，有相当发达的二三产业等;而农村的二三产业是一个天然的弱势产业，它的弱质性主要表现在:农业产业化经营水平低，抗灾能力弱，银行信贷机构少。与城市经济相比，农村经济发展有明显的不平衡，因此，我们应该想办法打破两极分化局面，通过政府的支持，大力发展农村经济。这也是实现全面建设小康、构建和谐社会的必要途径，符合社会的可持续发展道路。打破城乡分治，统筹城乡发展，必须从改变城乡二元经济结构的体制做起。“三农”问题是困扰我国很久的难题，它是城乡二元经济结构的产物，多年来这个问题一直制约着社会主义经济的全面发展。如何改变城乡经济二元结构?首先要改变中国长期推行城乡不均衡发展战略，使农业经济不再处于被动地位。目前农民的主要收入来源是农业，由于条件和能力有限，农民的生活水平一直不高。在这个时候，需要政府出面适当地介入和干预“三农”问题，通过一系列政策性金融改革来保障农业经济的可持续发展，促进农村的稳定发展，不断提高农民的生活水平，最终实现城乡经济的一体化，改变目前经济两极分化的局面。

我国农业政策性金融存在的问题

商业性金融是现代金融市场体系的中坚力量，但我国农村商业性金融却存在供给严重不足的状况，大部分商业性金融退出农村，农业政策性金融最具影响力的只剩下中国农业发展银行。农业作为弱势产业，农业政策性金融究竟存在哪些问题呢?

(一)农村政策性金融的资金投入不足依据《巴塞尔协议》，金融机构最低资本充足率为8%。实际情况是，国家财政在农发行成立之初承诺将注入200亿元资本金，实际到位的资金只有165．8亿元。到2008年末，农发行通过将34亿多元的未分配利润转增资本金后，资本金才达到200亿元。但是，目前农发行商业性业务的资本充足率仍不足7%，与《巴塞尔协议》对金融机构最低资本充足率8%的要求仍存在较大差距。农发行资金来源包括财政拨付资本金、中央银行借款及发行政策性金融债券，后两者是其主要来源。但是中央银行借款和发行政策性金融债券的资金来源成本都比较高，而农发行自身盈利能力不强，所以消化这些成本并非易事。同时，通过市场发行的金融债券期限一般在五年以下，所占比重达到了95%左右，这些都与农发行贷款运用的长期性要求不相适应。自上世纪90

年代末以来，四大国有商业银行开始了所谓的资源配置优化，1999年已经开始从贫困县撤掉分支机构3万多个，有些县乡机构虽然没有被撤销，但其大多也是只存不贷或多存少贷。到2003年，四大国有商业银行在农村存款所占份额达到53．4%，而农村贷款中的份额却很少，其中农业银行占18%，仅占其全部贷款余额的10%，其他商业银行在农村贷款中所占份额不到1%，占其各自贷款总额的比例更微乎其微。即便是覆盖全国城乡网点最广的邮政储蓄，在农村也是只存不贷。作为农民自己的金融机构的农村信用社，也表现出与商业银行同样的盈利动机，大量信贷资金非农化，大量农村资金在农村体外流动，被多渠道分流至城市客户。金融是现代经济的核心，资金是经济发展的“血液”。随着经济金融的全球化，金融业的良好运转与一国乃至全球经济的稳定与发展息息相关。当今社会科技不断进步，现代农业逐渐取代传统农业，资金已成为现代农业发展最关键的要素。所以加大资金要素的投入不仅是现代农业发展的重要条件，也是推动弱质农业从落后走向比较发达，并最终实现现代化的客观要求。

(二)法制不健全，监管协调机制落后国外农业政策性金融机构基本都有专门的保护。如美国先后制定《联邦农业信贷法》、《中间信贷法》和《农业信贷法》;日本1945年依据《农林渔业金融公库法》成立农林渔业金融公库，其贷款种类和条件由《山村振兴法》等十余部法律明文规定。它们通过立法明确政策性金融机构与政府、中央银行、商业银行的关系，把农业政策性金融机构与其他商业金融机构区分开来，运用法律保护权利的同时接受监管。在我国，受农业经营者自身内生特性的影响，加之法律制度的缺失，导致农业信贷和农业保险中的道德风险较为严重，监督控制成本难以降低。而地域和个性的差异形成的逆选择性，更使得农发行的贷款回收率较低。时至今日，我国没有一项政策性银行法律，自中国农业发展银行建立以来，每次都是以政府文件的形式实施各种措施。农发行的法律地位至今没有法律法规给予确立，仅有一个政策性银行章程作为它存在和发展的依据。国外农业政策金融都有立法的保障，在支持农业发展上具有绝对的权威性。我国农发行少了法律的保障，立场始终受到质疑。因为没有把法律手段作为改革的主要依靠手段，各项农村经济决策的制定都缺乏规范性，同时造成市场的信息不对称。最重要的是中国农业发展银行在具体的经营方式和财政税收方面没有法律的规范，因此在信贷业务上没有保障。农村经济立法不完善是当前农业