关于现行成品油价格形成机制的思考

一、我国现行成品油定价形成机制存在诸多弊端，不甚适应国内外油价变化的新形势而急需改革。

长期以来，我国的石油价格由政府统一制定。我国的成品油价格形成机制始于1998年的改革，即由原来的政府直接定价转向政府反映式与预期式引导的定价机制。起初，由于缺乏经验，所以主要参照国际主要的、发展成熟的新加坡的市场作为国内石油定价的基础。后来，随着国际石油市场的发展，新加坡的石油价格已不能反映国际市场的价格，而以此为参照作为国内成品油价格调整依据，已不甚符合我国石油市场供求情况。2000年，我国通过连续7次调整油价，彻底改变了石油价格长期低于国际市场的状况，开始与国际市场油价基本同步。我国现行的成品油定价机制是2001年11月份起形成的。那时，国内成品油价格幅度的调整改为以新加坡、鹿特丹、纽约三地市场成品油交易价格为基础，根据典型运杂费及国内关税，加上由国家确定的成品油流通费用，形成由国家发改委颁布的国内成品油零售基准价；再由中石油与中石化在基准价上下浮动8%的范围内，制定出具体的零售价格。当三地市场前一个月成交价格加权平均后得出的价格波动超过8%时，国家发改委相应调整国内零售基准价。国内成品油汽、柴油价格并未与国际市场直接挂钩，其零售中间标准价格由国家发改委核准公布，而出厂价格、批发价格和实际零售价格均由石油与石化两大集团根据市场交易实际情况自主决定。显然，这种以国际市场油价作为“基础”而有限制、有计划分次调价的所谓“挂钩”的价格形成机制，虽随“市场”而动，但其定价主体是政府和企业，仍属于政府指导价的价格管理形式。

根据我国国情，总体看来，前期的成品油定价机制改革基本上是成功的。但要看到，前期的定价机制改革之所以运行得很不错，兼顾了各方利益，主要得益于改革期间面临一个相对有利的国际环境，那就是国际国内石油供应相对宽松，油价相对保持平稳。现在的情况是，国际石油市场的大环境发生了重大变化。人们都清楚，长期以来，影响国际原油价格的因素主要有多种：石油产量、石油需求、自然灾害以及为控制石油而进行的政治争夺等因素。进入21世纪以来，由于产量增长幅度有限而需求增加势头不减，再加上政治因素，使得国际石油市场出现了新的特点：低油价时代将一去不复返，国际社会要适应进入一个高油价、高成本的年代。这个大环境的变化使得我国原先在石油价格平稳时期所形成的成品油定价机制的弊端越来越突出，表现为：

其一、有悖随国际油价走势而动的定价机制，导致油价“只涨不落”问题突出。国际油价的高位运行以及波动的频繁性使得当前国内的成品油价格刚性上涨。据统计，1999年至今国际油价涨幅已超过400％。国际原油价格从2002年每桶24美元左右，上涨到2005年的67美元，后来甚至一度飙升至70多美元。我国政府也不断对国内成品油价格进行调整，仅2005年以来，就对成品油零价格进行了5次调整，频率比较大，价格只见升未见降。只是在2004年上半年降了一次价，社会对降价反应并不理想。因为，从2004年10月份开始，国际油价曾有一段时间的下跌，但国内油价并没有随之下降。本来，当前的成品油定价机制是参考国际市场价格变化作相应调整，随市场变动而变动。但由于国际油价的高位运行以及波动的频繁性使得消费者对国内油价走势的判断更加固化：“只涨不落”。这与原先制定的随国际油价走势做出相应调整的定价机制相悖。

其二、国内油价调整低于国际油价原则，容易误导消费行为，不利于节约能源。我国成品油价格调整的重要原则之一，是调整幅度要低于国际油价，并没有真正与国际市场接轨。虽然国内多次进行调价，但幅度有限，主要是考虑到高油价对国内经济的冲击和人们的承受能力，因而只能在价格调整问题上“小步快跑”。例如，从今年年初至今，国际油价上涨了逾60％，已达到每桶67美元，而国内成品油价格经多次调整涨幅也才为22．5％。这种相对较低的成品油价格，容易误导消费行为，并不利于我国长期的能源供应。

其三、定价机制易于导致油价倒挂，特别是使得石油加工业亏损严重，产量上不去，石油零售企业可能会出现油源短缺或“油荒”现象。从上面的定价机制可以看出，目前国内的原油进口价格已与市场接轨，随之波动；而成品油零售价格却由于时滞原因，还不能适时进行调整。这个机制在油价大幅度波动的时候很容易出现所谓的“油价倒挂”现象：国际原油价格攀升，炼油企业原油采购价格不断上升，而成品油的价格却并没有随之提高，造成成品油价格低于企业的炼油成本，企业“越炼越亏”。

其四、现行定价机制容易激发囤油欲望，助长石油流通体制中的投机现象。当石油市场供求关系紧张时，根据国际油价的走势，国内销售者很容易就能够判断国内油价的基本走势：上调还是下调，在做出价格预

期后，就能选择合适的时机进行囤积。在生产环节，由于国内炼油环节还是处于中石化、中石油两大公司垄断原油炼制阶段（全国非国有炼油企业不足百家），由于配置计划和供应保证等原因，国有炼油企业的巨额关联交易在客观上无法避免。为减少亏损，两大集团将在自认为可以保证国内供应的前提下尽可能减少加工量。加工量不能完全兑现，再加上调运不及时等外部客观原因，可能出现局部甚至全局性资源紧张。一旦短缺，市场力量将进一步加剧短缺的负面循环。一方面，原油进口不足、炼厂炼能不足或者消极应对，都难以在短期解决；另一方面，社会加油站由于获取油品的渠道越来越窄，囤油行为有增无减。即便是中石油、中石化这样的巨头，也有可能为谋求自身利益最大化而进行囤油、惜售的投机行为，从而对石油市场的稳定供应产生不利影响。等等。

总之，我国现行的石油价格形成机制还没有真正与国际市场接轨，还不能真正反映国内外市场供求趋势的变化，有待于进一步深化改革。

二、立足我国国情，成品油价格形成机制改革不宜短期内“一步到位”而任由市场自发调节。

由于成品油价格形成机制存在上述诸多弊端，进一步深化改革的问题显得尤为重要而急迫。无疑，市场化改革是其方向，但改革的力度究竟应大还是小？应采取一步到位的“激进式”还是采取积极稳妥的“渐进式”？此两种论点的争议非常激烈。前一种观点主张完全放开价格，由市场自发调节，与国际油价实行真正意义上的接轨，政府退出定价，不加干预，只扮演市场监管的角色。后一种观点则认为，目前我国成品油市场不是很成熟，成品油批发市场竞争主体不多，如果现在就完全放开，势必形成少数企业垄断控制，联手赚取超额利润；没有政府定价的风向标，完全依靠分散市场自主地形成价格，势必存在着一定的盲目性。现阶段如果不加以控制，对消费者来说结果可能更坏。毕竟，石油作为基础能源，维系着国民经济的生存与发展，成品油价格完全放开确实需要一个过程。因此，近期成品油定价机制改革的取向只能是在政府主导下逐步走向市场化定价。笔者赞成后一种观点，这是因为：

第一、油价长期居于高位，环境条件尚不成熟。定价机制改革应与价格调控相结合，避免定价机制改革成为油价上调的信号，从而带来价格连锁反应。由于石油价格是上游产品的价格，很多的下游产品都和石油有着千丝万缕的联系，石油的价格变动成为了“牵一发而动全身”的大事，可能带动整个物价指数上升。虽然经过改革开放以来的快速发展，我国抵御高油价冲击的能力明显加强，但是，如果在国际油价持续上涨时期改革成品油定价机制，很容易被一些企业和个人借机助长石油涨价，进而抬高其他商品和服务价格，带来价格连锁反应，推动价格总水平的上涨，引致通货膨胀。这将会给我国经济的发展带来严重后果。

第二、石油属特殊商品，目前价格完全放开并不现实。石油产业具有竞争性、基础性的双重特性。作为竞争性产业，成品油价格理论上应在政府宏观调控下，由市场供求形成；作为基础性行业，成品油价格的变动对所有行业和人民生活有很大影响。因此，石油商品的特殊性，决定了深化成品油定价机制改革既要坚持市场化改革的取向，又要积极稳妥、逐步推进，更要加强政府的监管作用。对成品油价格放开的进程、时机，是涉及国民经济全局的问题，要统筹考虑国内外市场能源供求、储备几个环节的可承受度、价格可控的程度。考虑到近两年石油供求矛盾仍然突出，国际油价在高位有较大幅度波动等情况，不宜完全放开价格。但仍应坚持改革的市场化取向，从多方面引进市场竞争，反映市场供求，使政府定价或政府指导价更加具有灵活性、及时性，更多地反映市场供求的真实变化。

第三、行业垄断依然存在，市场竞争并不充分。我国油价改革的进程如何很重要的一个因素取决于市场的发育程度。现在我国石油行业垄断的问题还没有打破。虽说现行成品油定价机制是出现“油荒”的必要条件，但并非充分条件。要解决“油荒”问题，不是单独地靠改革定价机制本身就能解决的，必须综合配套解决。“油荒”的出现并不是单纯地由定价机制造成的，即使成品油价格完全由市场决定，如果国际原油价格持续高涨的话，国内石油消费将受到影响。在现有两大公司控制进口石油的背景下，不排除为了降低风险、追求利益最大化，拥有进口权的石油企业尽量控制石油供给量，同样可能出现“油荒”问题。要解决“油荒”问题，还需要改革整个石油投资、生产、经营体制。

因此，我国成品油价格形成机制改革，应立足国情，结合实际，既要积极，又有稳妥，不可“一口吃个胖子”。“渐进式”是我国价格改革的成功经验，应将之运用于成品油价格形成机制的改革。

三、积极完善改革的配套措施，为我国成品油市场价格机制的形成创造条件。