浅析出口退税管理风险的防控(上)

浅析出口退税管理风险的防控（上）

出口退税政策作为我国对外贸易体系的重要组成部分，是促进我国外贸发展，推动和增强出口产品参与国际竞争的重要经济杠杆。而对外贸易的迅猛发展和复杂多变，使出口退税的各种不确定因素逐渐增多，出口退税的管理难度和风险也相应加大。强化风险意识，引入出口退税风险管理，是提高出口退税管理质量和效益的重要保障。本文从出口退税管理管理风险的基本内涵和表现形式着手，分析风险形成原因，借鉴发达国家的管理体制并提出防控出口退税管理风险的措施。

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出口退税管理风险的基本内涵和表现形式

基本内涵

出口退税管理风险是出口退税管理过程中伴随税收征管而产生的一种税收风险，主要是指由于制度方面的缺陷，政策、管理方面的失误，在一定时期和一定条件下，各种不可预知和不确定性因素而导致征收主体（主要指税务机关）和纳税主体遭受损失的大小及这种损失发生可能性的大小。具体可从以下三个角度认识出口管理风险的内涵：

第一，出口退税管理风险是一种行政执法风险。这种行政执法风险是由于税务机关人员作为和不作为而引发法律后果的危险因素的集合。从行政执法的角度来看，违规出口退税管理行为主要集中在执法主体不适格、执法程序不合法以及执法依据不合法三类情况中，这三类情况都有可能导致出口退税管理人员面临失职渎职的风险。

第二，出口退税管理风险是侵害出口退税权的风险。纳税人的出口退税权是由出口退税

的执法依据——增值税和消费税税收法规确定的，出口退税权是出口退税的管理目标之一。出口退税管理中一旦发生管理行为不合法的风险，纳税人的出口退税权就有可能受到侵害，所以说出口退税管理权也是使纳税人出口退税权遭受侵害的风险。

第三，出口退税管理风险是税收职能失效的风险。出口退税对进出口贸易具有宏观调控的职能，通过退税率的调整来促进外贸经济增长，优化产业结构。出口退税管理风险可能导致政府干预失灵或国家税收受损，从而使出口退税的税收职能失效。

表现形式

1、出口骗税风险。在我国，由于税收制度和出口管理等方面的原因，出口骗税问题显得尤为突出，已严重阻碍了出口退税政策效应的发挥，干扰了市场经济的正常运行。具体包括采取虚假进货发票申报退税，通过空箱闯关、以旧替新等方式虚报出口，谎报出口货物价格等风险。

2、失职渎职风险。在出口退税管理过程中，按照现行的相关管理规定，税收管理人员往往由于执法规范或执法环境的原因而很难完全履行出口退税相关规定中的法定义务。一旦所辖出口退税企业涉及骗税，他们就将面临较大的失职渎职风险。

3、侵害纳税人出口退税权的风险。包括因为系统审核和出口函调造成的出口货物延迟退税风险，以及在出口退税数据审核过程中由于运保佣扣减、汇率计算或者疑点审核等造成的退税额不合理减少的风险。

4、妨害增值税税款征收的风险。出口退税管理和增值税征收活动密切相关，不恰当的出口退税管理还会影响对兼营内销业务的出口企业增值税的征收，造成少征或延迟征收内销环节增值税的风险。

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出口退税管理风险成因分析

出口退税管理风险成因较为复杂，既有增值税制度不健全、出口退税管理机制不完善等客观原因，又有退税管理人员审核不到位的主观原因。

出口退税管理机制不完善

（1）现有的出口退税法律法规层次较低。从性质上看，《出口货物退（免）税管理办法》和现行的大部分退税文件都属于国家税务总局的部门规章，各级省、市国税部门为了更好地落实好上级文件精神，往往都会结合本地实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规定。这些办法和规定虽然对提高出口退税管理质量和工作人员的工作积极性起到一定的作用，但却忽视了对本系统人员的法律保护，增大了出口退税管理风险。

（2）出口退税审核制度不完善。目前退税审核往往“就单审单”，忽视了实质管理，着重于对发票流和信息流的管理，忽视了对资金流、货物流的管理。对出口退税的审核主要集中在对单证审核和系统数据比对的案头工作上，虽经多道环节、层层把关，仍无法跳出案头审核的圈圈。退税部门对外贸企业的实际经营情况了解不够，缺乏对企业动态活动的分析，不利于发现企业经营中出现的问题。出口退税函调仅仅要求货物运输的发票，往往忽视了对货物流内容的调查，退税部门即使在审核中发现疑点，实地核查起来难度也很大，一方面退税部门没有足够的时间、人力、技术手段和法律手段去跟踪查实货物的真实流向，另一方面骗税分子手段日趋隐蔽、复杂和专业，确实难以追踪。

（3）没有建立一整套规范的打击骗取出口退税、检查出口退税的专项制度和方法。现行出口退税专项检查大多流于形式，难以发现深层次的退税问题，效果并不十分理想。而企业自查形式更无法发现骗税问题。

增值税税制存在缺陷

1.现行农产品收购发票抵扣政策影响了增值税征扣税链条机制的有效运行。现行的农产品抵扣政策采取的“前免后抵、自开自抵”的方式，造成购销双方相互制约的增值税征扣

税链条机制失效，在税制层面为虚开收购发票骗税提供了可能，动摇了增值税稳定运行的根基。虽然国家在2012年7月决定，将以购进农产品为原料生产销售液体乳及乳制品、酒及酒精、植物油的增值税一般纳税人，纳入农产品增值税进项税额核定扣除试点范围，有利于防范和打击利用农产品收购发票非法获利的涉税犯罪行为，但因适用范围较为狭隘，不能完全囊括整个农产品市场，无法完全根除骗税源头。

2.金税工程“以票管税”模式运行中仍存在漏洞。金税工程的实施有效地加强了增值税管理，打击了假票、大头小尾的行为，但仍存在骗税空间：一是未对增值税链条的各环节进行全覆盖，如农产品收购环节，货物零售销售环节；二是稽核比对信息比对项不含销货方纳税人名称和货物品名、类型，出现了套票、伪造票和货不对板的现象；三是虽然解决了票流和信息流的监控问题，但对资金流、货物流无法实施有效监控。

部门间权责分离、监管脱节

1.多部门管理导致监管脱节。出口退税涉及外经贸、海关、税务、工商、外管等多个政府职能部门，各职能部门都有自己的一套管理体系，而部门之间的联系不紧密，协作配合不到位，容易产生管理上的灰色地带，给骗税分子以可乘之机。在实践中常遇到企业在办理退关退运时，部分海关要求税务机关的未退税证明或其它证明文件，而这类证明，规程中只明确了可以开具，而对如何开具不是很明确。于是，各地税务机关在操作上便出现各式各样的做法，增加了管理人员的执法风险。

2.征、退税管理脱节。征管分局将征税的管理作为重点，认为预防和打击骗税是退税部门的事情。由于外贸企业主营出口，对税收的贡献很少，加之流动大、管理难度大，因而一直以来游离于各分局的重点管理之外。对于退税部门的出口货物函调，征管分局也不可能确保逐户深入核查企业的生产能力和货物流向，通常根据企业的纸质资料和纳税情况下结论；而退税管理部门负责外贸企业的退税审批，仅将出口企业审核疑点信息提供给征管