非政府组织的国际法主体资格问题探析

中图分类号:d99 文献标识:a 文章编号:1009-4202(2010)05-141-02

摘要全球化进程的加快使得国际关系的外延不断扩大,涌现出许多新的问题。非政府组织作为一种新生力量不断参与到跨国活动中,影响力不断扩大,但其法律人格尚处于不确定状态。鉴于非政府组织在全球性事务中作用日益重要,有必要从国际法角度对其国际法主体资格加以探析。

关键词非政府组织国际法法律地位主体资格

非政府组织作为这种新生力量的典型代表,20世纪60年代末如雨后春笋般蓬勃发展,在跨国性的人权保护、环境保护、劳工问题、发展问题、疾病防治等领域都十分活跃,逐渐成为与政府和国际政府组织及个体相抗衡的第三力量。据2003年的《国际组织年鉴》统计,国际组织总数达5万多个,其中非政府组织接近45000个,再加上国内非政府组织,全球非政府组织的数量以数十万计。面对此现象及其意义,有人将其称为全球社团革命、全球市民社会的崛起①,视其为20世纪伟大的社会创新。

一、非政府组织的概念

非政府组织又被称为非营利部门、第三部门,这些不同的称呼反映了该组织的不同性质。虽然如今已有很多非政府组织,但至今仍未有一个严格、科学的定义。归纳起来,学界对国际非政府组织的定义可分为三类:1.国际协会联盟在《国际组织年鉴》中严格地限定了非政府组织的必备条件:第一,宗旨具有国际性质并意图在至少三个国家开展活动;第二,有完全投票权的个人和(或)集体成员应来自至少三个国家;第三,成员有权依照该组织基本文件定期选举执行机关及其官员,有固定的总部并规定了该组织活动的连续性,官员通常应来自不同成员国;第四,很大一部分的预算应来自至少三个国家,并且不以赢利为目的。2.联合国经社理事会在1952年第288(x)号决议中为非政府组织定义为:任何不是依据政府间协议建立起来的国际组织均应称为非政府组织。1996年经社理事会通过一份新的决议,在《联合国与非政府组织咨询关系决议》中,把非政府组织范围扩大至包括国家的、地方的、区域的层面②。3.美国学者杰克勒·斯克杰斯勒贝克对非政府间国际组织做了非常广泛的界定,他认为一个组织只要其成员来自不同国家,且至少有一个成员不是政府官员,这样的组织即可认为是非政府间国际组织,这使得非政府间国际组织扩大到除政府组织之外的任何组织,不仅包括一些政府间组织的专门组织,还包括跨国公司、国际恐怖主义组织、各种犯罪集团等③。

笔者认为,国际协会联盟对于国际非政府组织的定义过于狭隘;杰克勒·斯克杰斯勒贝克的观点则过于宽泛;联合国经社理事会的定义突出了非政府组织不同于政府组织的根本特征,比较恰当。此外,王铁崖先生的观点也较中肯:与政府间国际组织不同,非政府间国际组织是各国的民间团体、联盟或个人,为了促进在政治、经济、科学技术、文化、宗教、人道主义及其他人类活动领域的国际合作而建立的一种非官方的国际联合体④。所以,笔者认为,非政府组织是各国的民间团体、联盟或个人,为了促进在政治、经济、科学技术、文化、宗教、人道主义及其他人类活动领域的国际合作而以非政府间协议建立起来的一种非官方的国际联合体。

二、非政府组织在国际上的发展现状

非政府组织的发展与全球化浪潮的兴起关系密切。20世纪60年代末70年代初以来,特别是冷战结束以后,交通、通讯及互联网技术飞速发展,国家间的依赖不断加深,粮食短缺、爱滋病等关系人类生存的全球性问题迫切需要解决。面对此情形,作为正统管理者的主权国家显得力不从心。与此同时,国际非政府组织迅速产生和发展,无论在数量、分布和多样性上,还是内部组织管理、参与国际活动能力及地位等方面都有显著提高。非政府组织不仅通过参与《世界继承公约》等条约的准备工作促进国际法产生和发展,而且积极监督主权国家履行其在人权和环境保护等领域的国际条约义务,推动并监督国际法的有效实施。其在全球治理中的积极作

用得到了越来越多的主权国家、政府间国际组织和各国内本土非政府组织的认可⑤,成为当代国际社会中不容主流政治忽视的重要新生力量。

但我们也应该看到,尽管非政府组织广泛参与国际事务,作为功能性主体推进国际法律秩序的变革,但这并不能改变它是国际大舞台上的新面孔这一客观事实,任何事物都有一个产生和发展的过程,非政府组织亦如此。国际层面上,1945年10月24日生效的《联合国宪章》第一次明确地规定非政府组织与联合国经社理事会建立咨商关系;1996年联合国经社理事会通过一份新的决议,把符合条件的非政府组织分三类建立咨商关系,确定其咨商地位。因此,非政府组织在国际层面上的确定的只是咨商地位。所以,国际社会迄今也未有统一的国际公约明确规范非政府组织的法律地位。

三、非政府组织的国际法主体资格问题探究

如前所述,非政府组织的国际法律地位并未得到满意的解决。就整体而言,非政府组织的法律地位主要限于咨商地位。从普遍意义上来说,非政府组织究竟能否成为国际法主体呢?目前多数学者认为,虽然非政府组织在国际上具有重要影响,但除上述少数组织外,它们一般不是国际法主体。然而,也有学者持有限肯定态度,认为这些非政府组织积极地参与国际事务,并已得到国际社会的认可,赋予其有关国际权利和义务,既有助于促进国际立法和决策的民主化,也有助于对其行为予以规范。

笔者认为,分析非政府间组织的国际法主体资格首先应明确国际法主体的含义。所谓国际法主体是指独立参加国际关系并直接在国际法上享受权利和承担义务,并且有独立进行国际求偿能力者。作为国际法主体,必须具备以下条件:有独立参加国际法律关系的能力;有直接享受权利和承担国际法义务的能力;有独立进行国际求偿的能力。当代国际社会一般认为,同时具备上述三个条件的是国家,在一定范围内和一定条件下还包括政府间国际组织和正在争取独立的民族,而把非政府组织排除在外。

鉴于非政府间组织在国际上的影响力越来越大、在国际法上的地位日益重要,笔者欲从以下四个方面对其国际法主体资格问题加以探讨。

(一)具备独立参加国际法律关系的能力

如前所述,非政府已经成为国际关系的重要行为体和独立参加者。这种独立性可从其隐含的权力来探究。所谓隐含权力论,通常是指联合国除有宪章所明确规定的权力外,按宪章含义推得行使为执行其职能所必需的隐含权力。这种隐含权力可以推及一般国际组织,包括政府间组织和非政府间组织,因为这的确是两者现实参与和广泛影响国际关系所必需,而它们重要作用的发挥恰恰可以证明隐含权力在他们身上的存在⑥。实践中,隐含权力可以基于《联合国宪章》、《建立世界贸易组织协议》等国家间的国际法条约,亦可基于世界银行建立世界银行检查小组等国际组织的决议。因此,虽然国际非政府组织的成立不是基于国际条约,但使其能够正常运作的隐含的权力却是来源于国际法的。

(二)具备国际法上的权利能力和义务能力

非政府组织的权利是是国际法所赋予的,尽管该权利是是一种隐含权利,但是我们并不能否认它的存在。这里的权利是指具有与其职能相应的某些国际法上的权利,而并非与国家等同的国际法权利。在国际法上,同样存在着主体权利能力与行为能力不一致的情形。诚如李浩培先生所言,凡是国际法主体就都有国际人格即国际法上的权利义务能力,但是有些国际法主体的行为能力受到限制或甚至完全丧失⑦。如联合国经济社会理事会将符合一定条件的非政府组织分为一般咨商地位、特殊咨商地位和登记在册三类建立协商关系。所以,不同的非政府组织具有不同的行为能力。这些不同的主体,只是在权利能力和行为能力方面存在差异,但是却不影响其国际法主体的地位。