论环境法中的风险预防原则论文

论环境法中的风险预防原则论文

[摘要] 风险预防原则是环境法中用以预防具有科学不确定性的环境风险，保护人类

和环境的重要原则，其产生以来在许多国际环境公约中得以运用，同时也被许多国家作为

一项法律原则加以采纳。为防范日益严重的环境风险，我国应适时在国内立法中确立风险

预防原则，完善相关立法。

[关键词] 风险预防原则;环境风险;环境法。

【论文正文】

论环境法中的风险预防原则

一、风险预防原则的产生与发展。

一风险预防原则的产生。

一般认为，风险预防原则最早源于联邦德国Vorsorge法则①，该法则的核心是社会

应当通过认真的提前规划和阻止潜在的有害行为来避免环境破坏。

1976年联邦德国议会通过的空气清洁法就将风险预防原则作为一项基本原则纳入其中，它赋予德国政策的制定者在缺乏科学确定性，但又担心出现不可逆转的环境损害时，可采

取风险预防措施的权利。联邦德国在处理酸雨、全球变暖和北海污染的问题上就经常引用

该原则以证明其所采取的强硬政策的合法性，并在当时大大地促进了德国环保产业的发展。

二风险预防原则在国际环境法中的确立和发展。

风险预防原则被提出后，首先在国际环境法逐渐得到了肯定和采用。从20世纪80年

代开始，风险预防原则开始频繁出现在一些保护环境的国际条约、协议和宣言中。较早使

用风险预防原则表述的国际文件是1982年《世界自然宪章》，而在1987年第二次保护北

海国际会议通过的部长宣言中则明确提出了风险预防原则，即：“为了防止北海遭受危险

的物质可能带来的损害，预防的方法是必要的，它可以要求即使在没有明确的科学证据能

证明因果关系的情况下，也要采取行动控制这一类物质的排放。”[1]1987年《关于消耗

臭氧层物质的蒙特利尔议定书》对于确立和传播风险预防理念具有重要意义，该议定书在

当时对于氟氯氢化物与臭氧层破坏的关联上并没有确切科学证据的情况下仍然规定：缔约

方“决定为保护臭氧层，采取预先防范性措施，平衡地控制消耗臭氧层物质的全球释放总量”。

20世纪90年代是风险预防原则全面发展和落实的一个重要阶段，它被更多的国家理

解并接受，其适用范围和领域越来越广，并成为可持续发展思想的重要组成部分。有学者

就指出：1990年以后的国际环境法律文件几乎都采纳了风险预防原则。

其中值得一提是1992年在里约热内卢召开的联合国环境与发展会议，该会议通过的《里约宣言》对风险预防原则的确认具有里程碑意义。《里约宣言》第15条专门规定：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害

的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境

恶化。”

同时，作为1992年联合国环境与发展大会的两个重要成果：《联合国气候变化框架

公约》和《生物多样性公约》也都把风险预防原则作为实现自身目标的重要原则之一。

《联合国气候变化框架公约》第3条第3款规定：“各缔约方应当采取预先防范措施，预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因，并缓解其不利影响。当存在造成严重或不可逆

转的损害的威胁时，不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施，同时考

虑到应付气候变化的政策和措施应当讲求成本效益，确保以尽可能最低的费用获得全球效益。”《生物多样性公约》也在序言中指出：

“注意到生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分的科学定论为理由，而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施。”

2000年《卡塔赫纳生物安全议定书》从序言到具体条款都始终贯穿了风险预防原则，在其序言中明确提出将转基因生物体生物安全的国际法律保护，建立在风险防范法律原则

基础之上。该议定书的序言第四段重申了《里约宣言》的第十五项原则，正文第1条规定“本议定书的目标是依循《关于环境与发展的里约宣言》原则15所订立的预先防范办法，协助确保在安全转移、处理和使用凭借现代生物技术获得的、可能对生物多样性的保护和

可持续使用产生不利影响的改性活生物体领域内采取充分的保护措施，同时顾及对人类健

康所构成的风险并特别侧重越境转移问题。”

综上所述，预先防范原则自在20世纪80年代产生以来得到了迅速发展，并已扩展到

包括了保护臭氧层、气候变化、有毒有害废物处理、防止水污染和空气污染、生物安全等

环境保护的所有领域，成为国际环境法的一项重要原则。

三风险预防原则在各国国内法中的确立和发展。

国际环境法所确立的风险预防原则反映了国际社会在环境保护问题上的共识，对于指

导各国环境法的制定和修订起着重要的指引作用。一些环境保护法律比较先进的国家已在

其国内法中将风险预防原则作为一项法律原则加以采纳，用以防范环境风险。例如，在宪

法层次上，2021年2月法国议会通过的宪法修正案认可了风险预防原则。在环境基本法层次上，加拿大1999年修订的《环境保护法》在前言中规定“……加拿大政府承诺执行风

险预防原则，一旦出现严重的危险或不可逆转的破坏，缺乏完全科学确定性，不得以延迟

节省成本措施为理由来预防环境退化，”明确地把风险预防和污染者付费、污染预防、保

护环境与人类健康并列地规定为环境法的4个基本原则。

法国1998年制定的《环境法典》在第110条第1款规定了风险预防原则，指出“根

据这一原则，不允许以缺乏足够的科学技术知识因而无把握为借口延误时机，在费用可接

受的范围内，不对可能给环境造成重大损失的、无法避免的可预见灾害及时采取适当的防

治措施。”[3]在环境单行法律、法规的层次上，德国《化学物质与化学品法》、丹麦

《化学物质与化学品法》、瑞典《化学品法令》与《化学物质排放法令》多处规定了预防

的准则，并把预防环境风险和人体健康风险的要求融入到所有条文之中。

二、风险预防原则的主要构成要素。

一启动时点：遇有无法接受的危险。适用风险预防原则将面临的首要问题是，这种环

境风险所带来的威胁达到何种程度时才予以适用。对于风险预防原则启动时点有着不同的

规定，有的规定的启动条件较为严格，如《里约宣言》规定的是“遇有严重或不可逆转的

威胁”;《生物多样性公约》则规定“严重减少或损失的威胁”;有的规定的启动条件较为

宽松，如199年《巴马科公约》的规定是“可能对人类或者环境导致危害”;2000年《卡

塔赫纳生物安全议定书》规定的是“潜在不利影响”。虽然这些条款规定的标准有所差异，但其共同之处在于它们都包含了承载价值的语言，表达了对可接受损害程度的道德判断。

威胁的严重、重大、不可逆转的具体判断标准是什么呢?

以上列举的环境法律文件并没有直接给出答案。实际上，由于经济发展水平、环境保

护发展的程度以及文化背景等因素的不同，世界各国对环境风险的承受能力也是不同的。

因此，在环境标准的制定上肯定存在差异，这就必然会直接影响到各国对环境风险威胁的

严重性程度的判断，制定一个统一的严重性标准显然也是不现实的。联合国教科文组织对“预防原则”的启动时点规定为“道德上无法接受的损害”，它包括“威胁到人类的生命

或健康的损害;严重和有效地无法挽回的损害;对当代或后代不公平的损害;未有充分地考

虑那些受影响者的人权而实施的损害。”这为各国的立法者提供了较为权威的参考。

二科学的不确定性。这是指没有充分确实的科学证据。

证明某种行为与危险后果之间是否存在因果关系。这说明当科学上对损害的因果关系、规模、可能性和性质有相当大的不确定性时，“预防原则”仍然可以发挥作用。科学不确

定性是风险预防原则区别于以往的环境保护原则的最明显的特点。大部分国际环境条约和

各国的国内法都要求不需等到有确定的科学证据，但是至少也应该有合理的根据，这说明

风险预防原则不是基于人们的对风险的焦虑认识或情感原因，而是建立在理性认识的基础上，旨在指导人们面临潜在的巨大环境风险时作出明智的决定。风险预防原则的适用只能

建立在充分的科学依据之上，即某种形式科学分析是必需的，而若仅仅是幻想或凭空推想

不能引发风险预防原则的适用。[4]

三成本与效益的评估。风险预防原则的这个要素是指其适用应当在总体的社会、经济

影响上符合成本效益原则。

为了避免因适用风险预防原则而付出过高的社会代价，国际社会采纳了在成本效益分

析方法，即运用比例原则评估风险预防措施是否符合相称性：一项依据风险预防原则而采