缅甸局势及其发展趋势

缅甸局势及其发展趋势

马燕冰

【英文标题】The Current Situation of Burma and Its Development

【作者简介】马燕冰，中国现代国际关系研究院研究员

【内容提要】当缅甸政府正为2010年大选做准备之时，一系列突发事件使其国内局势骤然紧张，也使缅政府受到来自西方国家的巨大压力。从现在到2010年大选之前，缅局势可能处于整体稳定、局部动荡之中。然而，其政府仍有较强的国内控制能力，少数民族地方武装与政府军势力悬殊，不太可能爆发全面内战。西方国家对缅制裁难以奏效。中缅友好关系大局也不会改变。

【关键词】缅甸局势/少数民族武装/中缅关系

近年来，缅甸政府为加快民主化进程，采取了制定新宪法、确定选举日期等多项举措，并进行了诸多准备工作，以确保预定于2010年举行的大选能够顺利进行。但2009年5月，发生了昂山素季被审判事件，引起缅国内反对派的强烈抗议和西方国家的谴责。8月，缅政府军与缅东北部少数民族地方武装“果敢同盟军”对峙交火，造成该地区局势动荡，大批难民涌入中国境内，波及两国边贸和中国境内的安全稳定。中国与缅甸接壤，经贸关系密切，连接两国的重要油气管道即将动工。上述事件既为缅的大选陡增变数，也关系到我边贸发展、边境及与缅能源合作项目的安全。

一、目前缅内外局势正朝有利缓和的方向转变

1.缅政府控制能力增强，但改编少数民族地方武装任务艰巨。近年来，缅政府正稳步推行“七步民主路线图”，先后恢复国民制宪大会，主持制定新宪法并获得全民公投通过，定于2010年举行全国大选，将把国家权力移交给民选政府。

根据新宪法，缅实行总统制，总统为国家元首和政府首脑；三军总司令为各种武装力量的最高统帅，军队将继续在国家政治方面发挥作用；缅还将实行多党制和市场经济，奉行自主、积极、不结盟的外交政策，不允许外国在缅驻军。缅政府十分重视此次大选，将其视为迈向民主政治的重要一步，正全力实施各项准备工作。它专门成立了由最高领导人——“国家和平与发展委员会”主席丹瑞领导的“过渡时期政策委员会”等机构，加紧审定《选举法》、《政党组织法》，并扶持民间组织“联邦巩固和发展协会”组织政党参加选举。

缅最大反对派、昂山素季领导的“全国民主联盟”(民盟)等在野政党一直指责新宪法和预期举行的大选缺乏公正性和广泛性，认为军方仍将在选举中占主导地位。但由于民盟遭受政府打压，组织涣散，其领导人除昂山素季外均年事已高，难对政府构成实质威胁。目前，在缅甸的5700多万人口中，追随民盟的仅有10万人左右。

缅政府在促进与少数民族和解、加强对边疆地区的控制方面不断取得进展。缅有135个民族，独立以来中央政府与少数民族一直处于内战状态。1988年底，现政府改变对少数民族政策，开始走和解与政治解决少数民族地方武装问题的现实路线。1989-2005年，已有17支较大的少数民族地方武装与政府达成停火协议，很多小的武装组织已经放下武器。尽管活动在缅泰边境地区的最大一股反政府少数民族武装——克伦民族解放军还没有与缅政府和解，但总的来说缅政府的民族和解政策是成功的。根据缅政府与多股大的少数民族武装组织达成的停火协议，停火期间少数民族组织实行有条件自治，在辖区内保留武装，自主管理地区事务。

为增加2010年大选的参选人数和扩大选区范围，使选举更具合法性和公正性，稳定边境形势，优化投资环境，缅政府拟对少数民族地方武装进行改编，强化中央对地方的管制。新宪法规定，政府军是为国家提供防御和安全的惟一武装力量，各少数民族地方武装必须解散，划归国防军管辖，在少数民族地区设立自治州。缅政府为接受改编的武装分子提供两条出路，一是进入国家警察部门，隶

属于政府指挥，维持社会治安；二是作为民兵和预备役，平时从事生产，形势需要时再应征入伍，并由政府提供枪支弹药等武器装备。

近期，缅政府根据新宪法规定，加紧对已与政府实现和解的少数民族武装进行改编工作，遭到抵制，导致双方关系再次紧张。“缅甸民族民主同盟军”(果敢同盟军)、“佤邦联合军”(佤联军)、“克钦独立军”、“掸邦东部民族民主同盟军”等4支武装反对政府的整编计划，认为放弃自己的武装，组织政党去参加一场“毫无意义的大选”对自己没有好处。少数民族地方武装控制着缅北部和东部边境地区的大片领土，一旦被解除武装，它们认为自己就有可能丧失手中获利颇丰的贸易好处。而且这些少数民族与控制政府的缅族矛盾较深，因此极不愿意将来之不易的自治权拱手交给缅政府。这使缅政府拟在10月完成改编工作的计划受阻。

2.缅与亚洲国家的经济合作取得进展。缅遭到西方国家和国际组织十几年的经济制裁。从20世纪90年代初开始，几乎所有西方国家通过联合国、世界银行以及国际货币基金组织对缅提供的发展援助都停止了。90年代中期，美国企业开始撤出缅甸。10年后，禁运和抵制活动导致缅与美欧所有的经贸关系中断，缅经济处于极度困难之中。缅政府高级官员及其子女也被禁止到西方旅行。但由于缅有丰富的自然资源，特别是近年发现了价值数千亿美元的海上天然气田，使亚洲的公司开始进入缅甸。缅通过与急需油气资源的亚洲国家——中国、印度、泰国、韩国等签署了多个大型水利和油气开采项目合同，获取了资金和其他经济需求。①尽管2008年5月受到热带强风暴的袭击，同年底又发生了国际金融危机，但由于缅金融体系与国外联系不多，因此受金融危机影响甚微，实体经济受到的冲击也不大。据统计，2007-2008年度，缅进出口贸易总额已突破90亿美元；2008-2009年度预计超过110亿美元。主要出口国家地区依次为：泰国、印度、中国、中国香港和新加坡；主要进口国家依次为：中国、新加坡、泰国和日本。根据缅投资委员会公布的数据，截至2008年11月30日，共有30个国家在缅投资422个项目，协议投资总额达157.11亿美元。投资主要来自泰国、英国、

新加坡、中国、马来西亚等国家。但由于相关国家受国际金融危机的影响，缅的进出口贸易、旅游业、吸引外资等也面临潜在威胁。②缅政府计划通过2010年的选举取得政权的合法性后，将致力于发展经济，进一步对外开放，吸引外资，促使经济好转。

3.西方国家欲改变对缅政策。美国长期指责缅的民主、人权问题，对其实行严厉的经济制裁。欧盟也亦步亦趋对缅实行经济制裁和外交孤立，但均收效甚微。这使美国等西方国家认识到，多年的经济制裁没有取得效果，应该调整对缅政策。2008年12月，美国和欧盟都恢复了向缅提供人道主义援助政策。奥巴马上台后，主张对缅采取“更灵活方式”和“接触政策”。3月，美国务院东南亚大陆事务负责人布莱克访缅，会见缅政府官员、反对派和少数民族代表。4月，美副国务卿斯坦伯格表示，希望与亚洲形成共同战略，促使缅政府走出孤立，并暗示在缅问题上可能建立类似“六方会谈”的“灵活框架”。美参议院对外关系委员会委员韦布也呼吁采取“接触政策”，逐步解除对缅制裁。5月，美国会参议院举办“缅甸事务讨论会”，探讨如何对缅政策更加务实有效。欧盟也在观察美国的对缅政策走向，计划讨论放宽对缅制裁问题。缅政府也认为，当前是突破与美欧关系的良机。缅积极回应西方国家改善关系的信号：2008年5月，允许国际救援人员和物资进入缅甸救援风灾难民；允许联合国特使甘巴里重新访缅；奥巴马当选总统后缅甸最高领导人丹瑞及时发出贺电；对欧盟可能派议会代表团来访表示欢迎。

二、系列突发事件导致缅局势紧张

2009年5月以来，缅发生一系列政治事件，导致缅政府面临的国内外压力加大、局势骤然紧张，有可能影响大选形势。

1.审判昂山素季事件导致国内外压力加大。1989年至今，昂山素季三次被软禁，时间长达14年。此次软禁本应在2009年5月底到期，但5月中一位名叫耶托的美国男子潜入昂山素季的住所并滞留两天，导致她再次受审。8月11日，缅政府以违反国内安全法律名义，判处昂山素季入狱三年，后改判继续软禁一年