新农村建设的政治路径：完善乡村治理机制

新农村建设的政治路径：完善乡村治理机制

实现新农村建设的宏大目标，需要构建相应的乡村治理机制。这一机制主要体现在三方面：培育和强化农民公民意识和主体意识，调动农民参与新农村建设的积极性；着重建设服务型政府，以农民需求为主导提供公共产品，建立政府引导机制；以程序民主促进实体民主，推进村民自治机制。

标签：新农村建设；治理机制；村民自治

对于后发达国家来说，在面对现代化沉重压力的征途中、在“浓缩发展”的道路上都纷纷出现了“发展综合症”。在中国，最明显地表现为城乡发展的巨大差距和相互隔绝：现代化的城市发展体系和传统的农业社会和农村。为解决日益突出的“三农”问题，中央提出了科学发展观，实施统筹城乡发展的战略。由城乡分割到城乡统筹是发展理念的重大转折。正如亨廷顿所说：“城乡区别就是社会最现代部分和最传统部分的区别。处于现代化之中的社会政治的一个基本问题就是找到填补这一差距的方式。通过政治手段重新创造被现代化摧毁了的那种社会统一性。”…即寻求通过政治路径重新创造“社会统一性”：中央一号文件提出“加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制”。目前我国的乡村治理结构是由党在乡镇和村的基层组织、乡镇政府和村民自治组织、农民的新型经济社会服务组织共同构成的。所以，“加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制”，就要求我们既要完善以上组织构成，又要着力以上组织功能的协调发挥，使乡村治理机制良好运行。

一、培育和强化农民公民意识和在新农村建设中的主体意识，调动农民参与新农村建设的积极性。

在中国传统社会，农民对于皇帝只有一个关系，就是纳粮，除了纳粮之外，便和政府没有别的关系，因为这个缘故，中国农民的公民思想就很薄弱。在传统中国，农民的耕地同时是国家的国土，皇帝是国家的代表，农民自然是皇帝一官僚体系的臣民或子民，依附于国家。国家(皇帝)对土地有终极意义上的所有权，决定了“皇粮国税”天经地义的合理性和合法性。换言之，农民向国家提交税赋是单向强制而不是双边同意的义务，是天经地义，无可置疑的。传统社会中的“子民”、“臣民”思想具有很强的忍让性。重义务，轻权利。“子民”、“臣民”思想的充斥以及对国家认知上的单一性，相比较是公民精神的缺乏。农民思想中的这些传统意识直到今天也有深刻的影响。中国改革之前在城市是一系列“块块”上的单位，在农村也是一系列“块块”上的单位——公社。单位的政治介入，切断了公民与政府的直接联系，代之以公民通过单位与政府发生间接的联系，缩小了“公民社会”或“经济社会”的范围，将整个社会都扩展为“政治社会”，减少了政府活动和公民活动两个方面以及两个方面必要的弹性，是公民的正式生活不得不受单位领导政治行为的制约。单位制的历史遗留下的对单位的依赖心理，相比较则缺乏了独立的公民意识。

21世纪伊始，面对“发展综合症”，中央提出了科学发展观。“科学发展观”

的本质要求是“以人为本”。“以人为本”首先要将农民当“人”，当作享有平等公民权利的“人”。在新的历史条件下，随着家庭联产承包制和村民自治的深入发展，农民的利益主体意识、公民意识日益提升，他们要求享有自由发展的经济权利、同等待遇的政治权利、公正公平的社会权利等。面对农民这一历史性变化，我们必须在“尊重农民”的理念框架下，强化以农民为主体的意识，充分尊重农民的主体地位，消除体制性障碍，调动农民的积极性。

在新的历史条件下建设社会主义新农村，农民既是受益者，也是建设主体。国家不仅仅是将更多的资源配置给农村，更重要的是激发农民的主动性和积极性。农村改革主要是将农民从公社体制中解放出来，使他们成为农村发展和创造自己幸福美好生活的主体。但是，就如上所述，由于长期以来的体制安排，我国农民的主体地位还没有得到足够的尊重。当下尽管实行村民自治，但是各种各样的政府任务仍然以强制性的方式下派给村委会，农民为各种各样的政府任务所驱使。所以，在建设社会主义新农村过程中，消除压制农民积极性的功能性障碍仍然是一项艰巨的任务。否则，建设新农村的目标有可能如以往各种政府目标和任务一样，转变为农民的一种新的负担。应该看到，在建设社会主义新农村过程中，国家的投入是必要的。但是，建设新农村的持久动力和不竭源泉是农民。只有农民才最知道自身的需求，才能够以足够热情和持久的动力创造自己幸福美好的生活。

二、着重建设服务型政府，以农民需求为主导提供公共产品，建立政府引导机制。

强化“服务型政府”，培育政府的公共服务职能是政府职能转变的目标。奥尔森最早提出了服务型政府的概念，即“一个政府如果有足够的权力去创造和保护个人的财产权利，并且能够强制执行各种契约，与此同时，它还受到约束而无法剥夺或侵犯私人权利。”作为新农村建设中的政府，就是要将其主要职能定位为提供以农民需求为主导的公共产品。公共权力是人民赋予的，应取之于民、用之于民，不能滥用公共权力侵犯和践踏公民个人的基本权利。我国经济发展的原始资本积累和工业化都是建立在对农村和农民的不公正的权利待遇基础之上的，而在建设新农村的今天，一个推动社会和谐和经济繁荣的政府应该是市场经济活动中的裁判，来维护公平的竞赛秩序和农民的利益。

既然新农村建设中农民是主体，政府是主导，就不能不顾及农民的意愿，农民的主体地位决定了政府主要是以服务为主。所以政府今后要转变到服务行政、责任政府的思路上来，重点服务于农村道路、水利设施、文化建设等公共设施和教育支出、医疗保障等领域。政府在新农村建设过程中要主动接受监督，增强信息的透明度和公开性。并鼓励农民依法结社或建立民间组织，增强农民集体行动的能力，使农民真正融入到民主决策、民主管理和民主监督中去，这对新农村建设具有重要的意义。在新农村建设中，政府引导必不可少，但是政府引导决不是包办代替。如果政府包办代替，农民并没有真正受益，新农村建设就会偏离方向；如果政府大包大揽，群众只在一边看，就会滋长农民的“等、靠、要”思想，新农村建设就缺乏可持续的动力。事实证明，新农村建设归根到底是农民自己建设自己的美好家园，政府只可引导，不可强制，更不可带来新负担。应当遵循“工业

反哺农业”这一理念，重点在资金和科技等领域“反哺”农村。重点应加大公共财政在农村义务教育、公共卫生、社会保障等方面的投入和对农村劳动力培训等方面的投入。

在新农村建设中，基层干部的角色要转换，要由过去的“三要”(要粮、要钱、要“命”)干部，转换为“三给”(给政策、给服务、给实惠)干部。目前乡镇机构改革和人员分流的主要目标就是政府引导农民进行社会化的合作，以“以钱养事”的方式促进乡镇站所改革，鼓励、引导和支持农村发展各种新型的社会化服务组织。其中一项重要任务就是要加快推动农产品行业协会发展，引导农业生产者和农产品加工、出口企业加强行业自律，搞好信息服务，维护成员权益。要把发展农产品行业协会作为进一步转变政府职能、改革农业行政管理体制的重要举措，同时，要适应农村税费改革后的新形势，鼓励发展农村法律、财务等中介组织。充分发挥农民的主体作用，让农民为自己的事情作主，真正实现农民自我组织、自我管理和自我服务。

三、以程序民主促进实体民主，推进和完善村民自治机制。

实行家庭承包制和村民自治之后，农民有了人身自由，有了生产经营自主权和相对独立的利益。人身自由、自主产权、利益分化构成了民主的基本条件，但并不能自然生成民主。公社体制突然失灵，带来的是农村基层的普遍混乱和失序。所以，国家对于农民为寻求社区安全而建立的村民委员会组织十分重视。村民委员会组织作为人民公社的替代组织，最根本的不同就在于乡村治理的主导权由“干部”转移到村民。它的天然属性是民治而不是官治，是各村村民因地制宜和内在需求的多样化治理，而不是依据统一的国家意志的单一的行政化治理。村民自治最重要的价值就是在民主化过程中，建立起一系列民主规则和程序，并通过运用民主规则和程序的民主实践形式，训练民众，使得民众得到运用民主方式争取和维护自己权益的机会，从而不断赋予民主以真实内容。在新农村建设中，必须进一步推进和完善村民自治机制，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权，由此做到共同参与、共同负责。

近二十年来，随着村民自治的发展，社会民主的氛围被充分调动起来，而与”村治”相对接的“乡政”的改革却进展缓慢，在许多地方甚至是迟迟未动，所以，在目前的“乡政村治”的乡村治理格局下，国家的“体制性权力”虽然上收至乡镇，但“功能性权力”还是下伸到了“村治”组织，[3]致使“村治”流于形式。在相当长的时间里，村民自治的精神未能充分体现在乡村治理过程中，上级领导或者少数村干部的意愿取代了农民群众的意愿，农民的事情农民本身不能参与。许多村民反映“四民主”均带有很大的“过场”性，另一方面，在资源短缺的情况下，如果将农村的发展交由农民“自力更生”，面对各地农村资源的非均衡性肯定会出现自治式发展的结果的巨大差异性，这样的村民自治会更加加剧我国农村地区的非均衡性，也可能导致社会风险。所以村民自治并不等于村庄自致、村民自致。所以，村民自治的拓展要求还是要大力推进“乡政”改革。结合中国发展的现实路径，“村治”的实质性内容还是要通过“乡政”改革而获得突破，农村地区的均衡发展还需要“乡政”来宏观调控。总体评估，村民自治自试行到实行，一路走到今天，在我国基层政治生态没有得到改善甚至恶化的条件下，没能取得较大的突破性的进