浅论中东欧国家政治体制的欧盟化问题

浅论中东欧国家政治体制的欧盟化问题张　迎　红 【内容提要】　中东欧国家在上世纪80年代末发生剧变后,开始了其体制转轨。

经过10多年的发展,在政治体制方面出现了与欧盟原有成员国的模式接近并趋同的过程,即欧盟化的过程。

这种趋同既有中东欧国家自身的原因,又有欧盟的驱动和压力,欧盟对于中东欧国家的欧盟化过程提供了帮助和支持。

当然,中东欧国家与欧盟原有成员国的模式相比仍有较大的差距。

中东欧国家既面临本身机制转轨的压力,又面临加入欧盟的压力。

这种双重压力在它们入盟后仍将继续存在,并影响其政治体制运行的质量和在欧盟中的地位。

【关键词】　中东欧国家　政治体制　欧盟　欧盟化【作者简介】　张迎红,1967年生,华东师范大学国际关系与地区发展研究院博士生,上海国际问题研究所副研究员。

(上海　200040) 中东欧国家在上世纪80年代末的剧变后,开始了其政治体制重建的过程。

目前,西方现代资本主义国家政体主要是“民主共和制”,但按照议会、总统和政府之间权力分配的关系,西方现代资本主义国家政体又分为“议会制”、“总统制”、“半总统制”和“委员会制”等。

欧盟原有15国中绝大多数国家实行的是“议会制”,只有法国实行的是典型的“半总统制”,几乎没有一个国家实行的是“总统制”(典型的“总统制”为美国) 。

转轨之初,中东欧国家把建立类似于西方的现代民主国家作为其政治体制重建的核心,并没有特别有意识地区分是建立西欧模式还是美国或其他西方国家的模式。

但是,在整个90年代,由于中东欧国家希望加入欧盟这一世界上最富的俱乐部,欧盟得以在促进中东欧国家政治体制转轨方面起了非常重要的作用。

在1993年6月哥本哈根欧盟理事会上,欧盟为申请国框定了加入欧盟的4项基本标准。

其中,第1条就是政治标准:“申请国必须是稳定的、多元化的民主国家,至少拥有独立的政党、定期进行选举、依法治国、尊重人权和国家正处于政治和经济转轨的特殊历史时期有针对性提出的。

在欧盟以往扩大时,政治条件并不明显,而这次扩大,政治条件则成了决定性的因素 。

剧变之初,中东欧国家存在不同形式的民主机制和政治规则,由于中东欧国家向往加入欧盟,并在入盟谈判中有意遵循欧盟的法律框架,经过10多年的转变,在中东欧国家之间以及它们与欧盟原成员国之间在政治体制方面的趋同性增强,出现了欧盟化过程。

本文将主要讨论中东欧国家在政治体制方面欧盟化的主要原因、表现形式、存在问题以及欧盟对改善中东欧国家政治体制方面所起的作用等。

一　中东欧国家政治体制　欧盟化的主要原因 中东欧国家经过10多年的转轨,已经基本上建立了西欧式的政治体制,在许多具体的机制方Editors Peter M air,Jan Zielonka,T he Enlarge d E uro-面也逐渐与西欧趋同。

中东欧国家的政治体制的形成与发展主要经历了两个阶段。

第一阶段是从上世纪80年代末90年代初的剧变到1993年召开的哥本哈根欧盟高峰会议。

这是西方式民主制度的初步形成阶段。

由于社会主义的集中模式和剧变时期的个人领袖的作用,这一时期威权主义式的总统制和半总统制有较大的市场,主要是国内政治斗争的结果,“欧盟因素”在这一时期还未具影响力。

第二阶段是从1993年哥本哈根峰会之后到21世纪初。

在这一时期,中东欧国家政治体制发展出现明显的欧盟化的倾向。

所谓欧盟化,是指中东欧国家为了加入欧盟,并在欧盟的达标压力下,有意识地接受或趋同西欧国家的模式 。

欧盟化成为中东欧国家政治体制发展的主要特征与趋势。

中东欧国家普遍选择西欧模式,既有国内政治的作用,又有欧盟的作用;既有历史传统文化的作用,又有民主机制发展的本身规律的作用。

其一,由于中东欧国家在地理文化和历史传统方面接近西欧,因此对于西欧的模式有较强的接近感与亲和力,愿意采用西欧的模式。

其二,中东欧国家在经历了较长时期的威权主义的统治后,更加倾向于西欧式的议会制,而不是美国式的总统制。

美国式的总统制如果运行不好就容易形成一党独大和个人极权的局面,这是这些国家所不愿看到的。

显然,西欧式的议会制更加合乎这些国家的要求。

其三,中东欧国家由于原来的共产党被推翻,形成政党林立的局面。

这些政党都希望能够有更多的机会参政议政,议会制显然比总统制能为它们提供更大的机会和平台。

其四,加入欧盟的诱惑和欧盟的压力也促使中东欧国家更多地采用西欧的政治模式。

从根本上讲,欧盟确定政治标准的目的就是希望中东欧国家的国体和政体与西欧一致,以便培养并形成亲西欧的政府,确立西欧国家对中东欧地区的永久控制,这是欧盟东扩战略的核心指导思想。

一方面,为了增加可预测性,欧盟越来越要求中东欧国家以欧盟国家的模式为榜样,机制趋同的过程有助于整个欧洲地区的民主化和稳定性。

另一方面,欧盟规定,为了保证东扩的顺利进行,候选国必须采纳《共同法》,而《共同致性,才能在其他方面更好地适应欧盟的要求。

二　中东欧国家政治体制　欧盟化的表现特点 (一)权力分立的原则被进一步确立,权力由总统向议会转移,基本上形成了以议会制为主导的权力分立模式苏东剧变后,这些国家的宪法普遍规定了一些基本的民主原则——权力分立、维护人权以及基本的民主决策规则,如宪法代表大会和改变宪法所需要的特定多数等,但在民主制度方面有的国家采纳了议会制,有的国家采纳了总统制和半总统制,而相对来说,总统制则更为盛行。

在转轨之初,之所以形成强总统的模式,主要有两个原因。

首先,绝大多数中东欧国家在剧变前,推行的是所谓的集体领导制,但在集体领导的名义下,领袖个人(特别是共产党或工人党总书记)的作用显然更为突出。

因此,经过漫长的社会主义时期,领袖个人的地位和作用在中东欧国家的政治模式中留下深刻的印记。

其次,由于在剧变过程中,领袖个人发挥了巨大的作用,如波兰的团结工会领袖瓦文萨等。

他们在剧变过程中利用个人的魅力纷纷上台执政,大权独揽。

因此,在剧变之初,这些国家相继推翻了以前的共产党集体领导制,建立了总统制或半总统制。

但在随后的发展中,总统的位置、作用和权力经历了无数次的质疑和争议后,最终完成了从总统制向议会制的转变。

总统的权力受到限制,议会的作用得到强化,出现总统制或半总统制向议会制发展的趋势。

例如,波兰议会于1989年4月通过宪法修正案,改行总统制,增设参议院,由一院制改为两院制,总统由国民大会选举产生等。

总统是间接选出,但被赋予了较大的权力。

例如,只要有上下两院2/3的多数要求,国家首脑就可以否决法案,或者解散议院,总统可以对外交部长和安全部长进行直接任命。

这是较为典型的半总统制。

之后,波兰开始了新宪法的制定工作。

在新宪法的形成过程中,权力的重心开始从总统一方转向议会一方。

1997年5月,全民公决通过新宪法。

新宪法在政治体制方面削弱了总统的权力,议会和总理的权力得到加强,议会得到下院3/5的票数就能推翻总统的否决。

在这部新宪法中,总统仍然保留否决权,但是必须经3/5的议员和总理的同意,不像以前宪法中所规定的2/3的议员的同意。

总统解散议会的权力也受到了削弱,只有当议会在4个月中没有批准预算和政府没有组成内阁时,总统才可以使用该权力。

此外,总统对部长的任命权也受到削弱。

因此,波兰从半总统体制转向议会制,使波兰在总统、总理和议会之间取得了平衡。

中东欧国家之间宪法的趋同过程是明显的,而且也类似西欧大多数国家的宪政安排。

绝大多数的中东欧国家现在都有一个较弱的国家首脑。

他们起着象征性的作用,只是在明显的机制冲突的情况下才进行政治干预,以防止或限制机制性冲突。

总的来讲,经过10多年的机制建设,中东欧国家基本上已经从“强总统-弱议会”的总统制模式演变为西欧大多数国家所采取的“弱总统-强议会”的议会制模式。

(二)议会中采取西欧议会的基本制度中东欧大多数国家不仅采取了类似西欧模式的议会制,而且也仿效了西欧国家议会中的一些基本制度。

例如,采取单一院制和两院制、比例代表制以及门槛制度等。

不仅总统、议会、政府之间的关系决定着国家内部权力的分配,而且议会的一些内部的基本制度也同样决定了各党派、各利益集团之间的权力分配。

西欧国家的议会一般分为单一院制和两院制。

单一院制是指议会由一个议院组成;两院制则是指议会由上院和下院(或称为参议院和众议院)组成。

中东欧国家在单一院制和两院制之间的选择几乎与西欧国家一样。

单一院制一般存在于人口较少的国家,而两院制则存在于人口较多的国家。

不管是单一院制还是两院制,中东欧国家的议会在其政治过程中起强有力的作用。

中东欧国家的议会在行政、司法机构及其职能的建立、取代和暂停方面往往拥有许多权力。

选举制度同样非常重要,它有助于形成一个国家的政党体系以及机制框架。

这些框架包括议式的选举制度:多数制、比例制和混合制。

为了与西欧通常做法相一致,中东欧国家倾向于选择比例代表制的选举模式而不是使用多数制的模式,只有匈牙利和立陶宛例外,它们采取了混合制。

多数制的好处是能提高政治稳定性,具体表现在能提高政府的持久性,而比例制的好处是能具有更大的代表性。

中东欧国家最初倾向采取比例制是希望仿效西欧的民主,这也是这些国家政党传统、政治妥协的产物以及这些国家希望促进政治多元化理念的产物。

在转型之初,除波兰和保加利亚外,绝大多数中东欧国家都选择了比例制。

而且,即便最初选择多数制的国家也在向比例制转变。

例如,波兰于1989年通过的选举法中选择了多数制,但很快被废除。

1993年5月通过的《众议院选举法》中,确定了比例代表制 。

除比例制外,中东欧国家大都采取了“议会内政党限额制”(即“门槛制度”):根据政党在大选中获得的选票数或选票比例,设立门槛标准,以限制政党在议会中的数目,避免议会中政党数目过多,从而增强议会的有效性和可控制性。

不仅波兰在1993年采取了“门槛制度”,而且在20世纪90年代初期的选举中,捷克、斯洛伐克和保加利亚1/4的选票所投给的政党都没有达到议会所要求的最低票数,这些政党在议会中无缘席位,从而强化了议会的有效性和控制性。

两院制、比例制和门槛制度等西欧议会经常采用的形式在中东欧大多数国家中也逐渐得到效仿和采用。

三　中东欧国家政治体制欧 盟化过程中存在的问题 在总统、行政、立法三者关系中,虽然中东欧国家普遍形成“弱总统-强议会”的格局,这与西欧模式较为一致,但在行政权力方面,与西欧相比,中东欧国家的行政机构存在权力虚弱和效率低下的弊端。

首先,大多数中东欧国家的宪法都没有赋予总理较强的职权。

总的来讲,中东欧国家的宪法对于内阁组成缺少明确的规定。

宪法一般规定,内阁成员的任命由集体或者总理作出。

但是,在大多数中东欧国家,新成立的内阁必须经过议会授权这一程序。

因此,议会在内阁形成过程中起着重要的作用。

总理没有权力任命或解除部长,相反部长的任命和解职是由议会来决定的,总理只能被动地接受。

更重要的是,内阁成员的选择也常常是政党联盟伙伴之间妥协的结果,而不是总理个人的决定。