我国村镇规划编制现状_存在问题及完善措施探讨

□　郐艳丽，刘海燕

长期以来我国重城市建设，轻乡村建设，导致乡村建设存在缺乏科学规划、基础设施配置滞后、生活设施配套不足、建筑材料陈旧、技术力量薄弱、缺乏法规标准等问题。近几年国家出台的一系列政策和方针把焦点指向了农村，在新的方针政策指导下，农村规划和建设必须做出回应和调整，主要包括三方面的政策要求：城乡统筹、社会主义新农村建设和农村改革发展。２００７年《城乡规划法》颁布实施，相应地，村镇规划编制体系需要进行重新修正，明确村镇规划体系、规划标准及内容、规划编制主体及程序等内容。因此，现行的村镇规划编制体系是相对于城市规划而言的，是在计划经济二元结构、城乡分割行政管理体制下形成的。本文所述的乡镇，是指经国家批准设乡、镇

我国村镇规划编制现状、存在问题及完善措施探讨

［摘　要］通过对我国村镇规划编制历史进程的分析可知，长期以来我国重城市建设，轻乡村建设，导致乡村建设存在缺乏科学规划、基础设施配置滞后、缺乏法规标准等问题。针对当前我国村镇规划编制在规划体系、规划标准、规划内容及规划实施等方面存在的问题，应有针对性地提出未来我国村镇规划编制的重点、方向和完善措施，大力提升村镇规划编制和管理水平，使编制办法、技术与标准能够适应相关制度和乡镇村庄发展要求，以实现统筹城乡、推进一体化发展、全面建设社会主义新农村的目标。［关键词］村镇规划；编制体系；规划标准

［文章编号］１００６－００２２（２０１０）０６－００６９－０６　［中图分类号］ＴＵ９８２．２９　［文献标识码］Ｂ

Compilation Status Quo, Problem and Perfection Measure of T own and Village Planning/Kuai Y anli, Liu Haiyan

[Abstract] A review of the history of the compilation of town and village plans reveals that these plans have traditionally lagged behind the sophistication of city plans. This results in less scientific planning, a lack of infrastructure, and insufficient planning legislation in town and village plans. This paper emphasizes methods and directions that will improve plan compilation and management in towns and villages. This will promote the creation of plans that meet the institutional and development needs of towns and villages, and ultimately the realization of integrated rural and urban development.

[Key words] Town and village planning, Plan compilation system, Planning standards

建制的行政地域。村庄均指行政村，即经国家批准设立的村级管理机构所辖的行政地域。

１我国村镇规划编制的历史进程

（１）解放后到改革开放前。１９４９年～１９５７年，全国农村地区主要进行恢复生产、重建家园的工作，建设了一批住房，大幅度改善了农民的居住条件，农村卫生条件初步好转。１９５７年～１９７７年之间的２０年间，中国农村以大跃进为开端，开展“人民公社化”和“农业学大寨”运动，农村高级合作化，农业生产由个体转为集体，在村庄建设中规划了与集体生产和集体活动相适应的场所和建筑物。村庄规划的原则是适用、安全、卫生、经济、美观［１］

。村

［基金项目］“十一五”国家科技支撑计划项目（２００６ＢＡＪ０５Ａ０５）

庄规划包括现状研究、总体规划和农民新村规划三部分［２］。当时国家的战略重点是在城市构筑国家工业体系，农村建设发展非常缓慢，低矮土坯房是当时中国农村的缩影，村庄建设仅能满足居民的生存需要。

（２）改革开放后到２０世纪８０年代末。党的十一届三中全会召开后，农民开始积极地、自发性地建设住宅和集镇，出现了农房大量侵占耕地的现象［３］，以至１９８１年国务院发出《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，同年提出了“全面规划、正确引导、依靠群众、自力更生、因地制宜、逐步建设”的农村建房方针，随后又颁发了《村镇建房用地管理条例》和《村镇规划原则》对村镇规划做出了原则性的规定，确定村镇规划分为总体规划和建设规划两个阶段。该时期村镇规划基本通过“两图一书”来体现，即村镇现状图、村镇整治规划图和说明书。１９８９年颁布的《城市规划法》缺少对村镇规划的规范和标准，造成该阶段村镇规划编制不严谨、实施不严肃，新旧规划严重脱节，使规划失去了其应有的现实指导意义。

（３）２０世纪９０年代初到２１世纪初。１９９３年、１９９４年建设部相继出台了《村庄与集镇规划建设管理条例》《村镇规划标准（ＧＢ５０１８８—９３）》《关于加强小城镇建设的若干意见》《村镇综合评价指标体系研究》《全国重点镇调查与发展促进政策建议》《小城镇建设技术政策》等相关文件。２０００年建设部发布施行《村镇规划编制办法（试行）》，提出村镇规划的完整成果包括村镇总体规划和村镇建设规划，最终成果体现为“六图及文本、说明书及基础资料汇编”，开始强调近期建设；确定镇总体规划包含镇域体系规划、驻地总体规划两个层面，镇总体规划成果直接指导镇的具体建设活动。村庄规划建设滞后，形成“城市像欧洲，农村像非洲”的整体印象。

（４）２００５年至今。２００５年党的

十五届五中全会提出建设社会主义新

农村的重大历史任务。２００７年建设部

出台《镇规划标准（ＧＢ５０１８８—

２００７）》，该标准侧重镇区规划，忽视

镇域规划，对周边地域联系的研究深

度不够，对镇域空间资源的合理配置

调控作用较弱。２００８年建设部出台了

《村庄整治技术规范（ＧＢ５０４４５—

２００８）》，用于指导我国村庄建设的长

远发展。该技术规范突出村庄环境整

治规划，通过“三图、三表一书”①指

导村庄建设。全国省、自治区、直辖

市的村庄规划主要技术要求见表１，

其中，山东省提出“八图一书”的村

庄规划要求，是我国各省（市、区）规

划成果要求最多的［４］。

从我国农村规划的发展历史看，

村镇规划编制具有明显的阶段性，每

一次规划编制方法的改进和调整都与

当时的经济社会发展特征和需求密不

可分。村镇编制框架体系逐渐由粗到

细，规划编制层次亦由少到多。

２我国村镇规划编制现状

２．１镇乡规划编制

目前全国各省（市、区）镇乡规划

编制在编制主体、编制体系、编制内

容等方面与２０００年建设部发布的《村

镇规划编制办法（试行）》基本一致。

编制分为总体规划和建设规划（或详

细规划）。使用范围包括建制镇、集镇

和村庄，但人口超过一定数量的镇或

村庄，其相应的规划要求会有所变化；

根据区域发展情况的不同，编制成果

的要求也有所不同。

２．２村庄规划编制

我国村庄规划编制办法各地差异

较大。《北京市一般村村庄规划编制方

法及成果要求（暂行）》强调农村住宅

的重要性，设置“农村住宅设计图纸

要求”专门条款，对各省区村庄规划

编制影响较大，但在各地并未形成法

规性文件。目前，各地村庄规划编制

愈加注重具体情况，提出“编制近期

建设项目规划”的要求。在没有《村庄

规划编制办法》的地区，《镇规划编制

办法》会提及对村庄建设规划的要求。

３当前我国村镇规划编制存在的

问题

３．１规划编制体系问题

（１）重镇规划，轻村庄规划。《村

镇规划编制办法（试行）》没有针对村

庄提出有所区别的内容和标准。全国

镇规划编制实施情况好于村规划编制

实施情况。

（２）重单个村庄的建设规划，轻

村庄体系规划。《村镇规划编制办法

（试行）》没有明确规定镇层面和村层

面要解决的内容。实际编制工作往往

重视的是镇层面的问题，缺少对村层

面规划编制的相关法规指导，并且忽

视了村庄体系规划的问题。

（３）各层位规划的衔接不够，村

镇规划缺失上位指导。目前村镇规划

一方面与上层规划的衔接不足，另一

方面村级规划缺少上位规划的指导，

导致村庄规划难以得到落实或存在失

效现象。

（４）缺乏分类指导，规划的针对

性和可操作性较弱。《村镇规划编制办

法（试行）》对地区差异性考虑不足，

而各地特别是县市一级缺乏专门的村

镇规划编制细则，导致村镇规划难以

有效指导村镇建设而流于形式。

３．２规划编制标准问题

（１）村镇规模标准。《村镇规划编

制办法（试行）》对村镇规划实行同一

标准。《镇规划标准（ＧＢ５０１８８—２００７）》

按规划期末常住人口的数量确定镇村

规模，把镇村规划规模化分为小型、中

型、大型、特大型四级；我国县域镇村

体系规划中一般按镇村体系层次，自

上而下依次划分为中心镇、一般镇、中

心村和基层村四级（表２，表３），但这

种分级标准很难解释规划的中心村和