构建服务型政府面临的困境

第17卷第3期呼伦贝尔学院学报No.3 V ol.17 2009年6月 Journal of Hulunbeier College Published in June.2009

构建服务型政府面临的困境

孙 牧

（西北师范大学政法学院 甘肃 兰州 730070）

摘 要：构建服务型政府是我国政府改革的目标。我国要建设成为服务型政府还面临着诸多困境：“官本位”意识的束缚、相关法律和制度的缺失、行政管理体制的弊端、对政府组织规模的模

糊认识、政府官员GDP至上的思维定势、官员寻租和腐败现象的蔓延、特殊利益集团的影响、公众

参与的缺失。只有走出这些困境，构建服务型政府的目标才有可能实现。

关键词：服务型政府；改革；困境

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009－4601(2009)03－0026－03

服务型政府的理念起源于西方发达国家20世纪70年代末、80年代初兴起的新公共管理运动。这场行政改革运动所涉及的“不仅仅是一种形式上的变革或管理风格的细微变化，而是在政府的社会角色及政府与公民的关系方面所进行的改革。”[1](P1)服务作为现代政府的理念之一，要求政府必须以公共服务为行政的宗旨，顺应社会需求，转变政府职能，改变传统的权力行政方式，为民众提供公共产品等服务。

建设一个怎样的政府？这是我们党执政、我们推进民主政治建设必然要面临的目标与路径。“为人民服务”一直是我们政府的宗旨，但如何为人民服务，在实践上却缺少制度上的支撑。自从2005年3月温家宝总理在十届人大二次会议上所做的政府工作报告正式提出服务型政府的概念以来，许多地方政府都开始了建设服务型政府的实践探索，并取得了一些成效和经验。但由于传统政府管理模式的惯性影响，以及现阶段我国公民社会基础比较薄弱，缺乏完善的法治秩序和市场秩序，要走出管制型政府模式，构建一个对人民负责、让人民满意的服务型政府仍然面临着重重困境。

一、“官本位”意识的束缚

所谓服务型政府，是相对于管理型、权力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。[2]在我国，要确立服务型政府理念，首先要破除“官本位”意识，实现从“管理”到“服务”的跨越。破除“官本位”意识，这是江泽民同志在党的十五届五中全会讲话中郑重提出来的。这说明，“官本位”意识在我们的社会生活中所造成的危害已经不容忽视。

“官”与“民”是历史上形成的两个范畴。官的本义是“为公”。民则为“民众之意”。但是在后来，人们的观念发生了转变。在先秦时期，社会上就产生了重官的思想：“今之县令，一日身死，子孙累世絜驾，故人重之。”历史发展到了今天，人们对官的概念已经发生了巨大的变化，逐渐形成了“官本位”的思想观念。由于官员掌握着社会资源的配置，所以人们把是否为官当成一种核心的社会价值尺度去衡量个人的社会地位和价值。

“官本位”是封建官僚政治制度的基本特征，也是中国封建社会长期停滞不前的原因之一。它对于中国社会的发展进步具有很大的危害：1. 强化当官心理，追逐仕途利益。2. 机构膨胀，人浮于事，财政不堪重负。3. 不利于社会主义市场经济体制的建立。4. 官僚主义严重阻碍社会主义民主政治的发展。[3]这种“官本位”意识对于我国社会现代化和民主化建设的阻碍作用是非常明显的，只要有这种“官本位”意识存在，我们所畅谈

收稿日期：2008-11-16

作者简介：孙牧（1984-）男，西北师范大学政治学院政治学理论在读硕士。研究方向：行政管理。

的民主与法制就是一纸笑谈，构建服务型政府只能是举步维艰。

二、相关法律和制度的缺失

要使公民导向和服务导向能够落到实处，就需要有相应的制度安排，以确保政府能真正做到心为民所想，情为民所系，权为民所用，利为民所用；需要完善规定政府服务的相关法律，以确保政府各方面工作有法可依。服务型政府是建立在法治政府、责任政府的基础之上的，只有良好的法律和制度支持，才能保证政府服务功能的有效实现。但是由于受传统“人治”思想的影响和建国以来对法制建设的疏忽，我国的法制建设和制度建设仍然有待完善。

首先，绩效考评制度不健全，评估方法缺乏科学性。地方领导的绩效考核和升迁、任免是由上级组织部门决定的。这样就不免会造成各级领导对上级负责，而不是对公众服务、对社会负责。

其次，我国的法律体系不能完全适应形式需要和社会发展要求的现象依然存在。建设服务型政府就要求修改或废除有悖于公民本位、社会本位精神的法律法规，同时要抓紧制定“改善民生、加强社会建设，节约能源资源、保护生态环境，完善制约监督机制、保障人民合法权益等方面的立法，为服务型政府建设提供制度保证。”[4]

再次，社会保障制度不完善。当前，我国处于转型时期，各种矛盾凸现，为保持社会稳定，就必须尽快完善社会保障体系，对弱势群体要给与特别的关注。同时要推行重大决策论证制度和专家咨询制度，建立健全听证制度。

最后，政府责任机制不健全。目前，政府的缺位、错位、越位以及行政不到位的问题已经成为影响政府公信力的主要因素。一个服务型的政府必须以政府能够合理而妥当地约束自己的行为为前提。明确政府应该做什么、不该做什么的问题就显得尤为紧迫。而在政府行为出现缺位、错位、越位以及行政不到位时，需要为自己的行为后果承担怎样的责任的机制建设就成了政府适当行政的制度保证。

三、行政管理体制的弊端

外部制度的缺失使得政府无法真正落实公民导向和服务导向，而政府内部管理体制的弊端又会进一步恶化这一状况，也就是说，行政管理体制的弊端会进一步降低政府对公民的回应性。由于受传统计划经济体制以及改革开放后形成的片面发展观影响，致使我国行政管理体制虽历经多次改革，但其弊端一直未能根除，主要体现在：第一，行政权力划分不合理，这主要表现在：党政不分，以党代政，政府不是向人民负责，而是向党负责；中央和地方的权责划分不合理，“财权上移，事权下放”，导致地方公共服务供给能力低下；政府部门之间权力交叉模糊，职责不清，政出多门，从而导致政府部门中本位主义的现象严重。

第二，行政职能配置不科学，行政职能范围过于广泛和庞杂，行政职能方式过细，政府过多地介入到微观经济活动之中。由此导致“社会力量萎缩”、“政府职能膨胀”、“政府职能结构不合理”、“经济利益干扰政府行政”等弊端的产生。[5]第三，行政权力划分的不合理和行政职能配置的不科学，必然带来机构臃肿，冗员充塞，国家财政不堪重负；导致层次重叠、关系不顺、效率低下等弊端愈演愈烈，严重地影响了我国改革开放的进程。

四、对政府组织规模的模糊认识

所谓政府组织规模就是指在一定政治、经济、文化等现实条件下，以政府职能为基础，由政府机构及其工作人员数量、政府行政行为成本共同决定的政府活动范围。政府组织规模包括内在规模和外在规模。政府组织的内在规模是指政府组织的职能和行政权力的结构及其范围，主要包括职能规模和权力规模。政府组织的外在规模是政府职能规模和权力规模的物质表现形式，即政府组织机构设置、人员配置的数量、结构以及行政成本消耗的数量，主要包括政府组织的机构规模、人员规模以及费用规模。[6](P36)

随着社会的发展，伴随出现的是公共管理的无序和复杂性，政府组织规模的适度扩张是一个合理的现象。政府组织规模的大小，取决于一个国家或一个地区人口和社会经济发展的状况所决定的政府的职能规模和权力规模，如果仅仅以“官民比”来判断政府规模的大小，以政府削减人员和机构的数量来判定政府机构改革的成败，是缺乏科学性的。

五、政府官员GDP至上的思维定势

经济增长对于巩固和提高政府合法性起着至关重要的作用，因而导致了政府在实践中逐步形成了一种单纯追求经济增长的片面发展观，以及以GDP为主要标准的政绩考核体系。而这种GDP 政绩指挥棒最终又促使政府官员形成了一种GDP