论我国环境行政许可听证制度

论我国环境行政许可听证制度

作者：冯凡

来源：《大东方》2016年第04期

摘要：听证制度在我国的立法中相比较传统法学理论来讲还处于起步阶段，无论从立法层面，还是现实实践中，都显得力不从心。尤其在环境听证这一领域，对于环境听证制度规定较为具体的《环境保护行政许可听证暂行办法》颁布距今也只有10年而己，相比较其他颁布已久的部门法略显青涩。因此，首先要从理论入手，通过完善立法作为实践的理论支撑，依法操作，这样才能将环境听证实施的困境中解救出来。本文旨在通过研究当前相关环境行政许可听证制度的内涵、特征等，发现当前我国对于听证制度规定的不足并提出建议，探讨出一条符合中国特色的环境许可听证制度之路，以期为我国行政许可听证制度的完善尽绵薄之力。

关键词：环境行政许可；听证制度

一、环境行政许可听证制度的概述

关于行政许可制度的概念，世界各国对其规定各不相同。我国通过的《行政许可法》中对行政许可的概念进行了完整的表述。行政许可行为是一种授益性的行政行为，这一行为关系到公民、法人和国家以及社会公众的利益，所以它也应该遵循行政程序法的核心规则一一听证制度。

环境行政许可听证制度在行政许可听证制度的基础上限定在环境学范畴，保留核心原则的同时，还体现了自身环境行政的特点。目前，环境保护行政许可听证制度的概念不同的国家有不同的解释。我国环保总局出台的《环境保护行政许可听证暂行办法》对其概念没有作出具体明确的规定，但是我国环境法学者从学理上对环境保护行政许可听证进行了含义界定。竺效作为环境法领域的专家首次将环境行政许可听证概念进行了比较全面的定义。

行政听证制度作为行政程序法的传统制度之一，环境行政听证制度正是以这一传统行政听证制度为依托，结合环保法而不断发展起来的。二者有极大的相似。在分析环境行政许可听证制度概念时，可以借鉴传统行政听证制度的定义，从而更有效率的解决相关问题。

二、环境许可听证目前存在的问题

1.范围界定不明确

《环境保护行政许可听证暂行办法》第五条至第七条规定了环境行政机关主动听证的适用范围，包括必须主动听证的情形和可以主动听证的情形。该办法对必须主动听证的情形作出明确规定，其范围很明晰。对于可以主动听证的情形则规定的过于抽象。第五条第二款规定：

“实施涉及公共利益的重大环境保护行政许可，环境保护行政主管部门认为需要听证的。”该款极为简明，内容较为抽象，实践中操作比较困难。第六条规定：“虽然依法征求了有关单位、专家和公众的意见，但存在重大意见分歧的，环境保护行政主管部门在审查或者重新审核建设项目环境影响评价文件之前，可以举行听证会。”该条中没阐明何为“重大意见分歧”，如何确定“重大意见分歧”的范围。更为重要的是，既然存在“重大意见分歧”说明该项目存在不少问题，环境行政机关应当对该项目的许可必须主动举行听证。

2.裁量性主动听证范围过宽

环境行政机关的自主裁量权主要是针对可以主动听证的情况，关键是如何认定是公共利益。“公共利益作为一个不确定的法律概念，未明确表示而具有流动的特征之法律概念，其缺乏实际可体验的客体，而必须经由评价态度是能阐明其义，此种评价的态度不可避免的内含主观的因素。”由于涉及价值判断，我国行政法学界对何为公共利益也没有给出一个较为明确的定义，环境行政部门只能根据自己的价值观念进行判断，既有可能扩大公共利益的范围，也可能缩小公共利益的范围。对于主动听证而言，如果环境行政机关扩大公共利益的范围而举行听证，那对于利害关系人当然是有利的。如果缩小公共利益的范围，把可以举行的听证排除在外，这种情况下环境行政机关可以减少自己的工作量。对于利害关系人而言，他们的合法权益就会受到损失，可能会造成许可存在重大瑕疵，对环境保护造成更大损失。2012年启东发生的“反对排污事件”就是由于环境行政机关作出涉及公共环境利益的许可，未把此排污项目纳入公共利益范围内，没有主动提起听证，从而引发该群体事件。

3.听证组织机构的模糊性

《环境保护行政许可听证暂行办法》第三条规定：“听证由拟作出环境保护行政许可决定的环境保护行政主管部门组织。”因此，我国环境行政许可主动听证组织机构为许可决定机构。根据《行政许可法》第22条至24条规定，行政许可实施机关包括：一是，具有行政许可权的行政机关；二是，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；三是，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，委托的其他行政机关。此外，还涉及两个或者两个以上的许可机关拟共同作出决定的情形和许可须上级行政批准，由下级行政机关做出决定的情形等等。

三、我国环境行政许可主动听证制度的完善

1.规范裁量权性主动听证范围

对于主动听证范围的自由裁量权的规范，关键是对主动听证范围的确定。核心问题是对“公共利益”的界定，作为一个主观性较强的概念，其解释会存在很大差异。“德国联邦行政法院以前对不确定的法律概念通常只作有限的审查，但后来认为一一除明示列举的例外情形之外，法院应当对不确定的法律概念进行全面审查，行政机关不享有判断余地。”行政机关解释

要依据相关法理基础，我国行政法学界对“公共利益”也没有做出统一的界定，仍处在争论之中，行政机关进行解释也缺少学理依据。

2.明确具体听证组织机构

由于我国没有统一的行政程序法，只能参考相关实体法如《行政许可法》的相关规定，以及其他部委规章和地方行政规章等提出解决方案。明确外部组织机关的范围，即涉及到授权组织、委托组织、两个或者两个以上行政机关作出许可的情况，由谁来组织听证的问题。

3.完善专家及环保组织的参与听证权利

专家作为听证参与不可或缺的一部分，在我国环境行政许可主动听证相关法规中并未体现，专家参与听证在法律上成为真空地带。实践中环境行政机关也组织专家参与听证，但是专家表现的效果并不理想。出现专家立场中立性的危机，专家意见让位于部门利益考量，专家的事实判断来代替大众的价值选择等等问题。

参考文献：

[1]赵志华，张翱.我国环境立法中的公众参与[J].法学研究，2012（06）.

[2]杨胜.立法听证存在问题的原因分析[J].法学研究，2010（10）.

（作者单位：西北政法大学）