西方行政学说史

西方行政学说史一、西方行政学产生的背景1、资本主义国家政府职能的扩张以及行政权力的扩大，即“行政国家”的出现提出了研究要求。

2、“文官改革运动”的发展（绅士政府——政党分肥——功绩制）3、科学管理运动的发展（泰勒——科学管理之父）4、多种学科知识的形成和发展，以及政府行政管理实践二、西方行政学发展历程及代表人物1、提出与创立时期（1887-1918）（1）伍德罗••威尔逊行政学创始人（行政学鼻祖）《行政学研究》（2）古德诺政治与行政二分法《政治与行政》2、西方行政学的正统时期（1919-1941）（1）马克斯••韦伯现代官僚理论奠基人《论官僚制》行政组织的三种类型：神秘化的组织、传统的组织、合理化—合法化组织（2）怀特1926《行政学导论》当代人事管理的两大支柱：选拔人才、职位分类3、西方行政学的批评与转变时期（1941-1959）（1）巴纳德《经济人职能》（2）西蒙有限理论决策决策应该用“令人满意”准则取代“最优化”准则（P181）（3）林德布罗姆渐进决策渐进决策的三个基本准则：按部就班原则、积小变为大变原则、稳中求变原则（P246）4、西方行政学的应用与发展时期（60年代）（1）德罗尔现代政策科学的创始人之一（2）里格斯行政生态研究5、西方行政学的挑战与创新时期（20世纪70年代）（1）弗雷德里克森新公共行政学新公共行政学对传统公共行政学“效率至上”观进行了反思和批判（P306）（2）德鲁克目标管理6、西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代至今）（1）布坎南公共选择理论的“政府失败说”公共选择学派从经济学视角考察政治理论和政治行政问题（P340）三、威尔逊公共舆论监督思想（P27）威尔逊的行政监督思想主要是通过他对公共舆论与行政管理之间的关系所进行的分析而得到阐述的。

他说“在行政管理活动当中，群众舆论将其什么作用?准确的答案似乎是：公共舆论将其权威性评判家的作用”“无论是在政治还是在行政方面，为了对制定基本政策的更为巨大的力量进行监督，公众的批评则是完全安全而且是有益的，是完全不可缺少的。

应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众舆论以上述这种控制监督的权力，但却使之与一切其他的干扰活动分家”这里，威尔逊正确的指出了，作为监督政策实施的一种机制，公众舆论不仅是有益的而且是必不可少的，行政研究应当为公共晕轮发挥其对行政管理监督控制作用提供最佳途径，应当排除个中国来自行政中的干扰；政府为了能够更有效地履行其职能，其“行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应。

1、树立公共舆论监督的权威及政治地位（社会权威性）2、公共舆论应具有相对的独立性3、公共舆论监督有赖于公共信息的公开4、公共舆论监督必须具有高度的有效性和适当性四、韦伯官僚制的特征（P75）在韦伯看来，官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥一服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。

具有以下特征：1、合理的分工（专业分工）明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工，是官僚制的重要特征之一。

有利于组织成员通过训练掌握专门的技能，提高工作效率。

2、层级节制的权力体系（等级）官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，自上而下的等级制可以使组织中的每一个成员都能够确切地知道从何处取得命令以及把命令传达给何人，它有助于克服组织管理中的混乱现象，提高组织的工作效率。

3、依照规程办事的运作机制（明确的程序、规章和制度）官僚制组织通常要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性。

4、形式正规的决策文书（行政管理档案系统原则）以文件的形式下达决定和命令，有利于下级组织及其成员明确所下达的任务、规范要求和应履行的权责；而就上级来说，由于其对所属部门和个人的任务分配比较明确具体并且已经记录在案，因而也便于加强必要的控制，有利于组织有效地实现其目标。

5、组织管理的非人格化韦伯认为，人们的个人情感和好恶等非理性因素常常会影响他们的理性、合法性和客观性，并进而会助长亲情、裙带和偏爱等关系，而这一切都会严重地干扰和妨碍组织管理工作的有效开展。

6、适应工作需要的专业培训机制随着社会的进步和科学技术的发展，官僚制组织必须为其成员提供各种必需的专业培训，以便使其具备和增强处理事务和解决问题的能力，进而提高其服务数量和质量，从根本上提高组织的工作效率。

7、合理合法的人事行政制度对人进行合理的控制，在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面突出组织的优越性，优化人事管理。

五、怀特：行政环境思想（P83）1、经济环境和政治环境与行政行政环境是指围绕着行政活动直接或间接地作用和影响行政管理、行政行为以及行政效果的各种因素的总和。

（1）环境首先影响着国家的行政制度及组织。

（英国统治时期所建立的行政制度这一客观环境深刻地影响着美国独立后建立的国家行政制度及其行政组织）（2）其次，国家经济上的发展变化也直接地影响着国家行政职能、任务范围的变化发展。

（后工业革命影响到社会经济、政治等方面的改革、促进国家行政管理的新概念）（3）再次，在政治上，资本主义经济危机加剧了业已存在的社会问题。

政治环境的变化也要求政府加强协调劳务关系，强化社会管制，制定各种规章制度，通过有效的管理来维护社会稳定。

2、客观社会环境与行政随着经济等方女面的发展，行政工作也须随着发展，社会各方面对国家行政管理提出更高的要求：（1）公民要求政府节约，反对政府高赋税；（2）要求政府管理民主；（3）经济贸易活动的拓展要求政治行政管理效率更高；（4）“公民要求政府应是忠实，优良及贤明之行政”；（5）应改革政府原有的机构、增设新的部门以管辖新公共事务；（6）科学管理运动兴起要求政府实行科学管理，改进行政方法。

3、科学环境与行政科学技术的发展为国家行政管理作出了重要贡献，具体表现如下：（1）科学技术的发展改革了行政的设备、任务、方法；（2）科学发展促进了科学技术在行政管理中的广泛应用；（3）科学的发展促进了行政研究的发展，产生了行政科学，使行政管理从旧时的经验管理走向科学管理。

除科研机构外，在“行政领域中应分出研究之职务”，设立专门机构和人员，从事行政管理的科学研究。

六、怀特：优良行政组织的标准（P89）1、行政组织能够获得最优秀的人才2、组织成员应有一致的责任及适当的权力3、将行政官员区分为政务官和事务官，明确各自的权责及任务，以职务划分为原则，确定指标4、设置协调机构专门从事综合协调工作5、对组织的管理效率进行精确、合理的测量。

怀特着重强调了对行政效率进行测量、品评的重要性，他提出要设计有效的测量标准。

七、巴纳德：管理人员的三项职能（P161）1、建立和维持信息交流的体系管理人员组织即信息交流体系的建立，包括确定和阐明管理人员的职务以及找到合适的人员来担任这些职务两个方面的内容。

信息交流必须以人们之间的相互信任和个人了解为依据，因而要重视非正式的管理人员组织；而信息交流体系作用的正确发挥，就必须找到具有恰当品质和能力的人员来担任管理人员的职务，并激励他们来充分发挥自己的才能。

2、促成组织成员提供必要的服务管理人员的这项职能主要包括两类工作：第一类是促进人们同组织建立协作关系（其特点是组织对完全在组织以外的人做工作）；第二类是在人们同组织建立起协作关系之后，使之提供服务（采取诸如维持士气、维持诱因体系、维持抑制体系、监督、控制、检查、教育和训练等手段来维持一个活波的或生产性的组织）。

3、确定组织目标巴纳德认为，组织的共同目标必须用各个部门的具体目标来予以阐明。

这事实上就是把权利和责任授予各个部门，使各个部门相互联系协调而共同为组织目标的实现做出贡献。

这里，巴纳德实际上已经提出了“目标管理”的思想萌芽。

八、西蒙：组织设计思想（P161）1、组织的结构形态一个组织一般包括三个组织层级，即上层组织机构、中层组织机构和基层组织机构。

上层组织机构为非程序化决策层，主要负责整个组织系统的设计工作，为其确定目标，并且监督目标的实施；中层组织机构为程序化决策层，主要负责管理生产和分配系统的日常工作；基层组织机构为基本的作业层，主要从事直接的生产性业务工作，履行具体的操作职能。

2、组织的专业分工以尽量减少子系统之间的依赖性和尽量充分利用决策能力为宗旨，最大限度的分散决策，使子系统能比较完全地独立制定其最终决策，最大限度地利用比较简便和比较经济的协调方法，如市场机制，使决策子系统彼此联系起来。

3、组织的工作重心组织设计必须应用“控制注意力的原则”有效地利用组织的“注意力资源”。

首先必须合理地设计组织系统的边界结构，使之有选择地注意和吸引那些为组织的长期战略决策所必需的信息，并且将它们及时传递给组织内部的相关部门；其次，组织，尤其是组织的上层机构，必须设立如何安排议事日程的规则，用来区分紧迫的决策任务和期限较为灵活的决策任务。

4、组织的权力配臵设定一定的集中协调机制，正确地处理好集权与分权的关系。

在组织设计问题上，西蒙主张：（1）应当组织的整体结构设计成层级结构（2）必须主义组织结构纵横两个方面的专业化分工，认真设计有关的信息沟通网络（3）必须应用“控制注意力原则”、有效地利用组织的“注意力资源”，把管理者亲自处理的决策任务限制在一定的范围内，要使工作任务量适合管理者的有限时间和精力。

（4）应当正确的处理好集权和分权的关系，要根据实际情况把一部分容易受“门户之见”影响的决策集中起来，交给一个合适的特定部门或单位去制定，而对于基层情况不易上达的某些具体决策工作则应交给基层或中层机构去做。

九、林德布洛姆：渐进决策的原则及其推进渐进决策的原因（P246）（一）渐进决策的基本原则：1、按部就班原则林德布洛姆认为，决策过程只不过是决策者基于过去的经验对现行决策稍加修改而已。

林德布洛姆把决策过程视为一个按部就班的过程，他注意到了决策过程的连续性。

2、积小变为大原则由微小变化的积累形成大的变化，其实际的变化速度要大于一次大的变革。

在林德布洛姆看来，渐进决策要求变革现实是通过一点一点的变化，逐步实现根本变革的目的。

3、稳中求变原则林德布洛姆认为，政策上的大起大落实不可取的，欲速则不达，那样势必会危害到社会的稳定，为了保证决策过程的稳定性，就要在保持稳定的前提下，通过一系列小变达到大变的目的。

（二）推行渐进决策的原因：1、首先，林德布罗姆认为，决策的渐进性是有政治的一致性所决定的。

多党制下，受阶级利益一致性影响，各个政党的政治利益也常常一致，各个政党在竞选时仅仅对每项政策提出渐进的修改；政党自身的政策也是渐进地改变的。

与此相一致，政府的决策过程必然地是一个渐进的决策过程。

2、其次，他认为，决策的渐进性也是有技术上的困难造成的。