俄罗斯联邦地方自治制度探析

2007年第11期总第128期

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俄罗斯联邦地方自治制度探析

邓立强

(黑龙江广播电视大学,哈尔滨150080)

摘 要:俄罗斯联邦地方自治,是俄罗斯联邦宪法确认和保障的宪政制度原则之一,是指在俄罗斯联邦各联邦

主体的一定行政区域单位(区、市、市辖区、镇、村居民点)内居住的居民,直接地或通过其选举产生的地方自治机关,自主地解决地方性事务,并受到国家司法保护的居民自治形式。探讨了苏联解体后俄罗斯联邦地方自治制度发生的重大变化、历史发展、基本原则等。

关键词:地方自治;民族自治;基本原则

中图分类号:D93/97-18 文献标志码:A 文章编号:1008-6714(2007)11-0023-02

收稿日期:2007-09-20

基金项目:黑龙江省哲学社会科学规划办公室立项课题 俄罗斯联邦宪法研究 阶段性成果(05B0164)

作者简介:邓立强(1965-),男,山东日照人,副教授,民商法学硕士,从事俄罗斯法律制度研究。

1991年底,苏联解体,俄罗斯联邦独立。1993年10月26日,俄罗斯联邦总统叶利钦发布了关于地方自治改革的命令,该命令批准了 俄罗斯联邦在分阶段宪法改革时期的地方自治组织原则条例 。1993年12月12日,俄罗斯联邦以全民公决形式通过的新宪法,把地方自治原则提到联邦宪法原则的高度。1995年8月28日颁布、1995年9月18日生效的 俄罗斯联邦地方自治一般组织原则法 ,使新宪法的地方自治原则得以具体化。1996年12月以前,俄罗斯联邦大多数主体颁布了自己的地方自治问题法。1996年至1997年11月期间,在大多数联邦主体内,举行了地方自治机关的选举。同苏联解体前的俄罗斯联邦地方自治制度相比,现行的俄罗斯联邦地方自治制度发生了重大变化。

一、地方自制制度的概念

1 地方自治和民族自治的区别

目前,在俄罗斯联邦有两种自治,一种是民族自治,一种是地方自治。两种自治之间存在着重大差别。其表现是:(1)民族自治以民族或民族集团的聚居地为地方,地方自治则以居民居住的一定行政区域单位为基础;(2)民族自治的组织形式是作为俄罗斯联邦主体的共和国、自治州和自治专区,地方自治的组织形式则是作为俄罗斯联邦主体内行政区域单位的区或市(镇、村)的自治;(3)民族或民族集团通过共和国、自治州、自治专区的国家权力机关自主地行使国家权力,居民主要通过区或市(镇、村)的地方自治机关自主地解决地方事务;(4)民族自治是民族国家组织或者类国家组织的一种形式,地方自治是居民自治的一种形式。

2 地方自治的概念

俄罗斯联邦地方自治,是俄罗斯联邦宪法确认和保障的宪政制度原则之一,是指在俄罗斯联邦各联邦主体的一定行政区域单位(区、市、市辖区、镇、村居民点)内居住的居民,直接地或通过其选举产生的地方自治机关,自主地解决地方性事务,并受到国家司法保护的居民自治形式。地方自治的概念包括三个基本点:(1)地方自治是以居民居住的一定行政区域单位(区、市、直辖区、镇、村)为基础;(2)居民直接地通过其选举产生的地方自治机关行使地方自治权;(3)地方自治是居民自治、社会生活民主化的一种形式,受国家司法保护。

3 地方自治制度的概念

俄罗斯联邦的地方自治制度是指俄罗斯联邦及其联邦主体用法律形式确认的,关于在联邦主体一定行政区域单位内居住的居民自主地解决地方性事务的各种制度和组织形式的总和。它包括地方公决制度、地方自治的选任机关和其他机关、居民社会自治的区域性机关(生活小区、住宅综合体、街道、楼群、楼的苏维埃或委员会)、地方自治联合会(小城市联合会、俄罗斯城市联合会、中小城市联合会)等。其中,地方自治选任机关和其他机关(简称地方自治机关)是俄罗斯联邦地方自治制度的基本环节。

二、地方自治制度的历史发展

俄罗斯联邦的地方自治制度是苏联解体前!戈尔巴乔夫改革∀的产物。它在戈尔巴乔夫实行苏联社会生活民主化的过程中产生,并在苏联解体、俄罗斯联邦独立后得到进一步发展。俄罗斯联邦地方自治制度的历史发展,可以分为下述两个阶段。

1 地方自治制度的建立阶段

1990年4月9日,苏联最高苏维埃通过了第一部 苏联地方自治和地方经济一般原则法 。该法的主要内容是:(1)苏联的地方自治是人民社会主义自治的组成部分。其使命是保证公民权利和自由的行使,直接地或通过他们选举产生的机关自主地解决本地区的社会经济发展问题和环境保护问题。(2)地方自治制度的内容包括:地方人民代表苏维埃,区域性社会自治机关(生活小区、街道、街区、楼群、楼房委员会等),地方公决、地方公民大会、村会等直接民主形式。在地方自治制度中,作为代表权力机关的地方人民代表苏维埃是基本环节,它在本辖区内协调整个地方自治体系的活动。(3)地方自治均在各行政区域单位内实行地方自治,并授权各加盟共和国和自治共和国对需要实行地方自治的其他行政区域单位自行作出规定。1990年10月23日,苏联最高苏维埃又通过 苏联地方自治和地方经济一般原则法的修改法 。该法规定,在实行地方自治条件下,地方人民代表苏维埃及其执行和发布命令机关在自己权限范围内通过的决议,相应的下级人民代表苏维埃及其执行和发布命令机关必须执行。1990年12月26日,第四次苏联人民代表大会通过的 鉴于完善国家管理机关修改补充苏联宪法(基本法)法 将地方自治原则提到苏联宪法原则的高度。1991年上半年,各加盟共和国根据上述苏联宪法原则对本共和国宪法进行了修改补充,并制定颁布了本共和国的地方自治法。

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例如,1991年5月24日通过的 俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法(基本法)的修改补充法确认了地方自治原则。它规定,在区、市、市辖区、镇、村苏维埃等行政区域单位内居住的居民,可以通过代表权力机关(地方人民代表苏维埃)和相应的管理机关(地方行政机关)、区域性社会自治机关以及地方公决、公民大会等直接民主形式,实行地方自治。实行地方自治的上述人民代表苏维埃在俄罗斯联邦和俄罗斯联邦组成中共和国立法授权范围内通过的决议,位于其辖区内的企业、机构、组织以及公职人员和公民必须执行。与上述人民代表苏维埃同级的地方行政机关根据并为了执行俄罗斯联邦法律、俄罗斯联邦组成中共和国法律,俄罗斯联邦总统和政府的文件以及地方各地人民代表苏维埃在其权限内通过的决议,行使执行和发布命令职能。地方行政长官在其权限内作出决定,发布命令。地区行政机关对同级地方人民代表苏维埃、上级执行和发布命令机关负责。地方行政长官向同级人民代表苏维埃报告地方行政机关的工作,每年一次。人民代表苏维埃有权以通过对同级地方行政长官和地方行政机关其他公职人员的不信任案为手段,追究他们的责任。1991年7月6日,俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国颁布的地方自治法进一步明确了俄罗斯联邦地方自治的原则和内容。

综上所述,苏联解体前建立的俄罗斯联邦地方自治制度具备以下特点:(1)区、市、市辖区、镇、村苏维埃等行政区域单位的人民代表苏维埃和相应的管理机关,既是当地的地方自治机关,又是当地的代表权力机关和地方执行机关。(2)上述地方人民代表苏维埃可以从其代表中选举组成各种常设委员会,以准备或提前审议相应人民代表苏维埃管辖的问题,协助贯彻执行苏维埃决议,监督国家机关、企业、机构、组织的活动。(3)地方行政机关向同级人民代表苏维埃和上级地方行政机关负责。地方人民代表苏维埃可以以通过不信任案为手段,追究同级地方行政长官和其他公职人员的责任。(4)区的自治机关和区辖市、镇、村苏维埃的地方自治机关之间的关系,设有市辖区的市的地方自治机关和市辖区地方自治机关之间的关系,均为领导和被领导的上下级关系。

2 地方自治制度进一步发展阶段

1991年底,苏联解体,俄罗斯联邦独立。1993年10月26日俄罗斯联邦总统叶利钦发布了关于地方自治改革的命令,该命令批准了 俄罗斯联邦在分阶段宪法改革时期的地方自治组织原则条例。1993年10月29日,叶利钦又发布总统令,批准了 地方自治机关选举的基本条例。1993年12月12日,俄罗斯联邦以全民公决形式通过的新宪法,把地方自治原则提到联邦宪法原则的高度。1995年8月28日颁布的、1995年9月18日生效的 俄罗斯联邦地方自治一般组织原则法,使新宪法的地方自治原则得以具体化。1996年12月以前,俄罗斯联邦大多数主体颁布了自己的地方自治问题法。1996年至1997年11月期间,在大多数联邦主体内,举行了地方自治机关的选举。

同苏联解体前的俄罗斯联邦地方自治制度相比,现行的俄罗斯联邦地方自治制度发生了重大变化。其主要表现是:(1)在苏联解体前,俄罗斯联邦的地方自治制度由根据苏联法律文件制定的俄罗斯联邦法律文件加以规定,而现行的俄罗斯联邦地方自治制度由俄罗斯联邦法律文件和根据俄罗斯联邦法律文件制定的各联邦主体的法律文件加以规定。(2)代表大会(或者杜马、呼拉尔、代表苏维埃等)和行政掌管仅仅是地方自治机关,不再是国家权力机关。但是,地方自治机关可以拥有法律赋予的某些国家权限,并获得为行使这些权限所必需的财政资金和物资。这部分权限的行使受国家的监督。(3)地方自治机关的名称、组织和活动原则多种多样。地方自治的代表机关通常根据非常设原则工作,其会议由地方自治长官召集。地方行政长官(市长、市行政长官等)是该地的地方自治长官。(4)地方自治的自治权有所扩大。例如,地方自治区域的变更,须得到在相应区域内居住的居民同意;地方自治机关的机构设置,由在该区域居住的居民自主地决定;地方自治机关开始获得维护社会秩序权等。(5)区的地方自治机关和区辖市、镇、村居民点的地方自治机关之间的关系,设有市辖区的市的地方自治机关和市辖区地方自治机关之间的关系,不再是领导和被领导的关系,他们在原则上是平等的。

三、地方自治制度的基本原则

按照俄罗斯联邦现行宪法、俄罗斯联邦地方自治一般组织原则法和各联邦主体地方自治问题法的规定,俄罗斯联邦地方自治制度的基本原则是:

1 居民自主地解决地方性事务

在各联邦主体一定行政区域单位内居住的居民,有权直接地或者通过地方自治的选任机关和其他机关自主地解决一切地方性事务。

2 地方自治机关组织上独立

在俄罗斯联邦,地方自治机关不是国家权力机关,不属于国家权力机关体系。地方自治机关的机构设置,由居民自主地决定。

3 地方自治的组成形式多样

居民实行地方自治,既可以通过直接民主形式,又可以通过间接民主形式。直接民主形式包括:居民就地方自治最重要的问题举行地方公决;直接选举地方自治代表机关和地方自治长官;举行大会(如村会)或代表会议,选举区域性社会自治机关,通过其章程和批准其工作计划;讨论地方自治机关的决议草案;个人或集体走访地方自治机关等。间接民主形式包括:居民通过地方自治机关、区域性社会自治机关、各种地方自治联合会等自主地解决地方性事务。应当指出的是,在上述众多的组成形式中,居民通过地方自治机关解决地方性事务这一形式是最基本的形式。

4 财政物资条件与地方自治权限相适应

地方自治应当拥有履行其职能所必需的财政资金和物资。地方自治机关在依照法律规定拥有部分国家权限时,也应获得行使这部分权限所必需的财政资金和物资。

俄罗斯联邦的地方自治制度是苏联解体前!戈尔巴乔夫改革∀的产物;在苏联解体、俄罗斯联邦重新独立之后,这一制度得到了进一步发展。根据俄罗斯联邦现行宪法的规定,在俄罗斯联邦各联邦主体一定行政区域单位(区、市、市辖区、镇、村居民点)内居住的居民,直接或者通过其选举产生的地方自治机关,自主地解决地方性事务。本文仅就俄罗斯联邦地方自治制度的历史发展、基本原则、俄罗斯联邦地方自治机关及其职权等进行介绍,不当之处请专家学者批评指正。

参考文献:

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1993年俄文版.

[2]俄罗斯联邦###俄罗斯宪法(基本法)[M].莫斯科:莫

斯科消息报出版杜,1992年俄文版.

[3]苏联新法汇编:第一册[M].莫斯科:莫斯科法律书籍出

版社,1990年俄文版.

[4]刘向文,等.独联体各国行政区划[M].郑州:中原农民出

版社,1994.

∃责任编辑:李海波%

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