宪法的作用

一．宪法的作用概述

宪法是确认民主制度，保障基本人权，规范国家权力，集中体现统治阶级意志和各阶级力量对比关系的国家根本法[1]。无论是对于大陆法系国家或者英美法系国家，宪法都是有最高效力的，长期以来，学术界存在一种误解，认为在英美法系等柔性宪法国家，宪法与其它普通法律具有同等的效力。实际上即使在英美法国家宪法也有最高效力的，最高性可以说是宪法的基本特征之一。之所以会产生这种误解，是因为在一些国家中宪法并未具备一种有效的保障，实际上，有些国家虽未设置这类保障，但其宪法还是具有最高效力的，英国就是如此。

法的效力与法的作用是成正比的，宪法的最高效力意味着宪法的根本法作用，是一个国家法律体系的核心，特别是近代以来，人类以民族国家为基本生存单位取代了以朝代国家为基本生活单位的生存格式，在以民族国家为生活单位的现代人类社会的各个历史阶段，每走过一个艰难困苦的里程，都要通过宪法来制定为克服困难所需要的新规则，以此来继续人类的发展，正如日本学者杉原泰雄所说：“每经历一段苦难深重的生活，都要通过宪法来确定消除苦难所需要的新的政治及社会的基本形态，从而进入新的历史阶段[2]。”

宪法的作用，又称宪法的功能，主要指宪法对社会的积极影响，任何部门法都有自己的作用，在这里应当注意宪法的作用与其它部门法作用的联系与区别。宪法和其它部门法一样都是法律控制手段的一部分，但宪法主要通过建构法律制度、规范国家权力并调整不同社会集团的政治、经济利益来达到控制的目的。宪法的作用可以再细分为理论上的作用和实践中的作用，理论上的作用是从学理出发分析宪法应该产生的作用，是一种应然的状态，也许在实践中表现的不明显，但它一直在潜移默化的影响宪法，是不可或缺的。实践的作用则是宪法经过了数百年的实践，从实践中总结出来的，它是表现在外面的，现在一般教科书上讲的宪法作用都是实践作用。

（一）宪法理论上的作用

首先，宪法可以为政权提供合法性基础。我们可以发现，任何一个刚夺取政权的政治体最先做的事情就是制定一部宪法，而任何一个政权巩固自己的传统地位最直接有效的办法也是制定宪法，这也可以解释为什么清政府在被辛亥革命推翻的前夕仍要抛出一部宪法，尽管这部宪法只是个空壳，但我们可以看出清政府所要表达的意思，即：我们有宪法，我们是合法的政府，你们不能推翻我。

其次，宪法提供了比较政治制度的方便的手段。宪法的一个重要内容就是规定了国家的基本经济制度和政治制度，特别是规定了一国的国家机关的设置，这样，凡是立宪的国家的国家政治制度多少总能从宪法中体现出来，这样就为国与国之间制度的相互比较并且汲取精华提供了一个很好的平台。

再次，宪法提供了一些全世界都信仰的价值观念和规范。自由、平等、秩序、正义等价值几乎是各个国家宪法中都坚持的价值理念。1789《人权宣言》第16条曾做了简要的表述：“凡权利无保障和分权未确定的社会，就没有宪法。

（二）宪法在实践上的作用

第一，宪法可以分配政治权力。从宪法的产生和发展来看，分配权力是解决权力冲突的主要手段。近代民主政治强调人民主权，即国家的一切权力属于人民，国家权力来自人民，这一原则从法理上解决了国家权力的来源和行使的目的。至于由那些人来组织国家政权并执掌权力，则受到社会各种政治势力的影响。不同的政治势力有各自的政治主张，一般来说由社会占主导的政治力量来组织国家政权，但是非主导力量的政治主张，如果不能得到恰当的体现，则国家政权就会成为压迫者的工具。近代宪政不同于历史上一些权力分配方式之处就在于不同政治势力之间达成妥协，容许不同政治集团在法律范围内存在，体现出宪政的宽容和民主的精神。

第二，宪法可以规范并控制国家权力。规范国家权力即对国家机关的产生、设置、职权、运行原则和方式进行明确的规定。可以说宪法的权力分配功能只解决了权力的合法性问题，不能排除国家权力受到某些政治势力或者个人的控制而为非公共目的服务。对宪法国家权力进行规范从法律的层面防止国家权力的混乱，其作用在于既保障国家机关能够有效地行使管理权，又能够防止国家机关滥用权力。

第三，宪法可以预防社会动乱。宪法除规范和控制国家权力以外，还通过制度设置对社会产生积极的影响，这种影响就是预防社会混乱的功能。通常宪法对社会混乱的预防采取两种方式，一种是维护政府的权威。一种是防止社会势力扰乱民主政治。

第四，宪法可以平衡各种利益。利益平衡是宪政存在的社会基础，因为因为宪政的发生和存在需要不同利益集团的相互作用。宪法不但平衡政治利益，同时也平衡经济利益。例如，许多宪法都有保护私人财产的规定，但也规定了国家在特殊情况下可以征用或者征收私人财产，这就是一种平衡，宪法平衡经济利益的方式主要依赖于财政制度的建构[3]。

二. 宪法发挥作用的条件

宪法有如此之大的作用，那么是不是只要制定一部宪法，一个国家或社会就会从宪法的这些功能中受益呢？根据世界各国宪政的经验，答案显然是否定的。世界各国立宪的的为大多数，但并不是每个国家都能称为宪政国家。那么宪法发挥作用需要一些什么条件呢？这里我们可以通过比较现代西方西方国家的宪政道路和后发国家的立宪道路来予以分析这些条件。

（一）宪政制度的建立

近现代意义的“宪政”也称“民主宪政”、“立宪政体”。在中外学者、政治家中，对它的含义概括也不尽相同。尽管如此，在宪政与宪法紧密相连以及宪政的核心是限制国家权力、保障公民权利，也就是实行民主政治等方面则认识一致。因此，我们可以将宪政概括为，宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程。宪法与宪政存在非常密切的联系。可以说，宪法是宪政的前提，宪政则是宪法的生命。也可以说，宪法是静态的宪政，宪政是动态的宪法。

如果没有一种稳定的制度框架，我们没有理由相信现代国家一定会坚持不懈地为社会利益和社会发展而工作。这种制约是多方面和多渠道的，但无疑宪法是其中最为重要的、最广泛的规则、意识形态和制度之一。实施宪政一定有宪法，

但制定宪法并不意味着宪政的实现。概览现代各国宪法，我们可以发现：“宪法并不披露一个国家的政治现实或者政治权力实际上是怎么行使的。”宪法就是宪法，它所提供的的制度既不是代表民主。也不代表法治。诚如梁治平先生所言：“盖宪政之于宪法，犹如法治之于法制，其盛衰兴废，不独受制于法律之制度，更取决于政制之安排、社会之结构、公民之素质与民众之信仰。故修宪法虽易，行宪政实难。”市场制度的发展和民族国家的生成，人类社会普遍认识到，政治应该受到立宪规则的限制。但是，把这样一个原则转化为政治实践，却是一件困难的事情。因此，我们可以发现，制定宪法仅仅是现代国家实施宪政第一步，宪法提供了宪政得以发展的法律形式。没有宪法的宪政是无法想象的，但有了宪法未必就有宪政，因为宪政要求将宪法融入一国的政治生活中，使宪法达到这样一种境界：宪法看似并不存在，实际上宪法无处不在。

在这一点上后发国家的就给了我们一个深刻的教训，反帝救亡成了大多数后发国家的压倒一切的主题。后发国家中的精英往往仅把立宪看成是改变民族命运的有效工具。这一点在中国传统社会解体过程中就已经被认识到。”“日俄战争”中专制的沙俄的失败，君主立宪的日本胜利后，中国朝野就认识到：“盖自伊藤博文等考察宪政归朝以来，相距不到七年耳。于是一战而胜，再战而胜，名誉隆于全球，位次跻于头等，非小国特战胜大国，实立宪能战胜于专制也。”这种倾向在后发国家知识分子中间变得相当明显。反对封建专制政治，建立民主政治之机构，就被视为立宪民主政治之全部内涵。列宁说：“宪法是一张写满人民权利的纸”，如果没有通过宪法从整体上建立宪政，那它只是一张“纸”，或许一开始它可以发挥一些作用，但毕竟不能长久。正因为这样，民族民主革命成功后资产阶级共和国建立，许多人便以为立宪过程已完成，可是等待人民的却依然是专制统治。

（二）要形成适合本民族的支撑宪法的价值理性

西方的宪政民主制度是市民社会发育成熟与资本主义市场经济发展的产物，它以个人为中心，提倡个性解放、自由平等。反射到制度层面上，就是立宪政治、民主政体的产生。在西方，宪法制度的建立和运作有着一个核心的价值理念，那就是正义，具体表现为对公民权利和自我发展的张扬。民主与共和的价值支撑起西方社会的宪法制度体系。正是在这个意义上，我们说资产阶级革命完成了人类社会的政治解放过程，它把人变成独立的人和公民。同时，也正是西方宪法在价值理性层面上的成熟为西方社会的发展提供了法律保障。可见立宪在西方社会发展过程中达到了价值理性和工具理性的统一，而这一点也是真正的建立宪政所必须的。而对于后发国家这样一个以内忧外患之身被迫走上现代化道路的的社会来说，通过立宪要实现宪政必须首先要完成宪法的价值理念的社会化过程。民族主义是后发国家寻求的独立的理论支撑，但是从民族主义的角度认识宪法，就不可避免的把宪法当成功利性的手段，而忽略了宪法的价值理性的内涵。同时，功利性的宪法使得宪法总是扭曲变形，常常是削民主主义之足，适现实之需。因为他们缺乏推动制度变迁和制度重建过程的价值符号，这种价值符号不仅要为社会所接受，而且要为社会发展提供支持。后发国家的立宪过程中有适合本民族需要的的现代价值符号就不可能建立持久的、真实的现代立宪制度，宪法也就不可能发挥应有的作用。

国家重建和民主建设伴随着后发国家的立宪过程的始终，由于对民族独立的极度关注，在后发国家立宪的道路上充满着强烈的实用主义色彩。这样就加剧了