如何识别燃气特许经营权与燃气经营权

如何识别燃气特许经营权与燃气经营权

丁天进安徽安泰达律师事务所

在燃气特许经营权纠纷中，很多人不能正确理解燃气特许经营权与燃气经营权这两个概念，也不能准确客观地作出区分，从而可能在事实认定和法律适用上发生严重错误，继而为案件的败诉留下重大隐患，最终将让企业彻底失去安身立命之本的燃气特许经营权。基于此，对于众多燃气企业来说，提高对燃气特许经营权与燃气经营权的理解和识别显得尤为重要。

一、问题的由来

在笔者代理的一起燃气特许经营权纠纷的再审案件中，两家燃气企业因为燃气特许经营权重复授予的问题，对方燃气企业将当地的管委会推上被告席，并将本方燃气企业作为第三人，要求人民法院撤销管委会签订的燃气特许经营协议。原审中，对方燃气企业一直以住建委享有燃气经营许可办理权限为由，证明其与住建委签订的燃气特许经营协议合法有效。与此同时，本方燃气企业未能向人民法院明确指出燃气特许经营许可与燃气经营许可之间的不同之处，也未能向人民法院明确指出住建委虽然是燃气行业主管部门，但不是燃气特许经营权当然的授予主体。不但如此，本方燃气企业却拿着燃气经营许可证向法院证明自己享有燃气特许经营权。最终，原审法院采信了对方燃气企业的观点，判决撤销管委会与本方燃气企业签订的燃气特许经营协议，本方燃气企业彻底丧失在园区的燃气特许经营权。

二、混淆燃气特许经营权与燃气经营权的具体表现

（一）立法层面的混淆

在立法层面上对燃气特许经营权与燃气经营权发生混淆的案例是比较少见的，但并不是没有。例如，在2006年7月1日施行的《安徽省燃气管理条例》第十二条即发生了混淆的现象。本条例第十二条规定：“……燃气经营权应当通过招标投标等公开、公平的方式取得。”显然，此处误把燃气经营权理解为燃气特许经营权。燃气经营权的取得属于一般行政许可，依法不需要经过招投标等程序。相反，燃气特许经营权的取得属于特殊行政许可，依法需要经过招投标等程序。目前，这一错误的法律规定已经得以纠正。在2019年5月1日施行的《安徽省城镇燃气管理条例》第十六条规定：“实行管道燃气特许经营制度。市、县人民政府应当按照公开、公平、公正的原则，通过招标、竞争性谈判等竞争方式，依法选择管道燃气特许经营者。”

（二）司法层面的混淆

相比较于立法层面的鲜有混淆，司法层面的混淆则要多的多。我国虽然不是一个判例法国家，但是人民法院作出的生效判决仍然具有广泛的公信力。一个错误的判决，将可能会对其他法官、律师、燃气从业者的理解产生严重的误导作用，加重他们对燃气特许经营权与燃气经营权的错误理解。

例如，在中威公司与武鸣住建局燃气特许经营权纠纷一案中[（2014）南市行一初字第25号行政判决书]，南宁中院以中威

公司没有取得燃气经营许可证为由，认定中威公司不具备履行燃气特许经营协议书的能力，继而将其作为认定燃气特许经营协议无效的理由之一。显然，南宁中院将燃气经营权作为获得燃气特许经营权的前置条件的是值得商榷的，在法律层面上并无相关依据。

又例如，在飞腾公司与煤化工管委会燃气特许经营权纠纷一案中[（2019）皖04行终20号行政判决书]，淮南中院以住建委享有燃气经营许可证办理权限为由，认定飞腾公司与住建委之间的燃气特许经营协议合法有效。据此可知，淮南中院误将燃气经营权理解为燃气特许经营权，继而认为住建委既然享有燃气经营许可证的办理权限，那么其与飞腾公司签订的燃气特许经营协议就是有效的。应当说，淮南中院的此处认定也是值得商榷的。因为根据相关法律规范的规定，燃气特许经营协议的签约主体只能是县级以上人民政府，包括住建委在内的众多政府职能部门只有在得到县级以上人民政府的授权，并经招投标等竞争性方式选择之后，其方才有权签订燃气特许经营权协议。住建委虽然是燃气行业的主管部门，但不等于其是有权授予主体。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十四条规定：“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作。”《安徽省城镇燃气管理条例》第十七条第一款规定：“市、县人民政府授权的实施机构应当对其取得管道燃气特许经营权的经营者，按照国家有关规定签订特许经营协议。……”

（三）经营层面的混淆

在经营层面上，很多燃气企业从业人员并不能够准确的界定燃气特许经营权与燃气经营权之间的关系，更不能区别两者之间的不同之处，常常将两者混为一谈。这种现象甚至会发生在一些从业多年的人士之上。在笔者接触的一起燃气经营权纠纷案件中，当地政府在《城镇燃气管理条例》实施以前，就一直给燃气企业发放燃气经营许可证，从未发放过燃气特许经营许可证，也从未实施过燃气特许经营许可政策。近年，受到工业大用户直供政策的影响，地方政府打着“减少中间环节、降低用气成本”口号，将已经授予燃气经营许可区域中的大工业用户剥离出来，重新授予其他燃气企业大工业用户直供权。此时，那些原本拿着燃气经营许可证的燃气企业在维权的过程中即遭遇到一个现实困境，即燃气经营权是否像燃气特许经营权一样具有排他性？对于此，原有燃气企业坚信燃气经营权就是燃气特许经营权，享有排他性，而地方政府的回答则是完全相反的。

三、混淆燃气特许经营权与燃气经营权的主要原因

（一）理论研究短缺的原因

在天然气法律基础理论研究上，我国的研究应当说还处于起步阶段，基础理论薄弱，理论成果有限，理论体系远未形成，更遑论燃气特许经营权与燃气经营权区别之上的研究了。以“燃气特许经营权”为关键词在“中国知网”检索发现，仅有39条检索结果，且主要发生于2015年至2019年之间。这样的一个理论

研究现状，极大的影响了人们对燃气特许经营权与燃气经营权基本概念的认识和理解。

（二）立法规定空白的原因

在立法层面上，无论是燃气特许经营权，还是燃气经营权，现有立法未能作出一个明确的界定，这给公众的误读带来了一定的影响。《市政公用事业特许经营管理办法》及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》虽然对整个市政公用事业的特许经营权作出了界定，但并不是针对燃气特许经营权所作的界定，充其量只能发挥出参照的作用。需要说明的是，建设部发布的《城市管道燃气特许经营协议示范文本》（GF-2004-2502）对燃气特许经营权的定义是“指本协议中甲方（县级以上人民政府）授予乙方（燃气企业）的、在特许经营期限内独家在特许经营区域范围内运营、维护市政管道燃气设施、以管道输送形式向用户供应燃气，提供相关管道燃气设施的抢修抢险业务等并收取费用的权利。”在燃气经营权的概念之上，法律上并未作出任何的界定。《燃气经营许可管理办法》的立法目的在于规范燃气经营许可行为，加强燃气经营许可管理，也未对燃气经营权作出界定。

（三）瑕疵判例误导的原因

从检索到的司法判例来看，很多法院在审理涉及燃气特许经营权纠纷案件之时，常会将燃气经营许可误解为燃气特许经营许可，从而在事实认定和法律适用之上留下瑕疵。这些有瑕疵的裁判文书一经网络平台公开发布，即可被人们轻易检索到。怀着对