试论中外移民政策对比及法制建设

中外移民政策及法制建设对比分析移民组织(InternationalOrganizationforMigration,IOM)将“移民”界定为离开本人之原籍国或此前的常住国,跨越国家边界,为了定居性目的而永久性地或在一定时期内生活于另一国家的人。这样的定义往往会让人产生移民是一个随着近现代社会发展而出现的新生事物的错觉，但实际上自从有人类以来,人们就以不同的方式在迁徙中创造着自己的历史。当今世界,移民跨国迁徙已经成为一个国际性现象，特别是在信息技术高度发达、全球化和世界一体化发展日趋明显的今天,移民才会成为任何一个国家和地区都不能回避的话题。

一、移民情况简述

（一）移民简要历史

尽管世界移民历史源远流长、纷繁复杂,但如果以国家主权概念产生后的历史大事件作为划分依据，世界移民历史简单划分为五个主要阶段。第一阶段是在地理大发现后至第一次工业革命前，国际性移民初步形成；第二阶段是在两次工业革命至“一战”前，西方国家工业化带动了移民的飞速发展；第三阶段是在两次世界大战期间，由于冲突、战争引起的迁徙剧增，国家政策对移民的影响开始显现；第四阶段是“二战”后到20世纪末，民族独立运动及第三次科技革命引起大规模迁徙；第五阶段是21世纪新移民时期，在全球化空前加速的背景下，人口国际流动成为常态，全球范围内的移民迅猛生长。总

之，为了追求更好的政治、经济、社会、文化及自然环境，移民已经成为常态。

（二）西方发达国家的移民政策制度

现代社会的人口流动日益频繁,越是经济发达的大城市,人口流动的频率越高。但从权威分析材料来看，经典的熔炉论、同化模式等移民理论已不适用当今移民状况，反而是以下五种移民政策制度更为贴切实用。

第一种是以美国为代表的垂直管理模式。边防检查机关和境内移民管理机关隶属于同一政府机构，即劳工部参与外国移民事务管理，移民事务属中央事权以及国土安全部负责边境检查和外国人居留权益管理，其中国土安全部下属公民和移民服务局、海关与边境保护局以及移民与海关执法局这3个相对独立的部门分别行使职权。

第二种是以加拿大为代表的垂直管理模式。边防检查机关和境内移民管理机关隶属于不同国家机构，一方面移民、难民和公民部隶属于加拿大联邦政府，主要负责境内的移民管理事务；另一方面，边境服务局，隶属于联邦公共安全部，主管出入境边防检查事务。

第三种是以德国为代表的垂直管理和地方管理相结合模式。边防检查机关和境内移民管理机关隶属于同一政府机构。一方面德国内政部下设的联邦移民和难民局、联邦警察局分别主管外国人居留事务和出入境边防检查；另一方面，内政部下属机构外国人管理局，设于联邦各州地方政府，所辖事务涉及居留许可、居住许可、就业许可证件的审查与发放，外国人离境手续的办理，以及难民庇护等。

第四种是以俄罗斯为代表的垂直管理和地方管理相结合模式。边防检查机关和境内移民管理机关隶属于不同国家机构。一方面内务部下属移民局和移民事务理事会分别承担不同职责；另一方面，联邦安全总局下设边防总局，主管出入境边防检查，主要负责边境地区的警戒守备和人员出入境的护照检查工作。

第五种是以日本为代表的不区分边防检查机关和境内移民管理机关，由同一机构管理并下设分支机构模式。一方面法务省主管出入境事务；另一方面，地方政府，依法负责境内外国人的居留登记管理，但受法务省指导。除此之外，相关部门也要共同参与外国移民事务管理中。

二、国内移民情况简述

（一）中国历代政府的移民管理政策

我国的移民历史同样源远流长，从不同的记载文献中可以得知唐朝的《唐律疏议》是专门制定用来针对“化外人”的法律条款；宋代蕃坊设有蕃长，其主要职责是管理蕃坊的事务，招徕外国商人前来广州贸易；元朝政府认为东南亚各国的人民因为向往中国而来，鼓励外国商人来中国做生意；明、清时期外国传教士和外国教民的进入则是移民的一个具体体现，而《南京条约》、《中美望厦条约》以及《和好通商条约》等均在客观层面上使中国的外来移民呈现多民族、多元化的特点。

（二）当前中国移民法治建设

虽然中国在历史上同样具有相当悠久的外来移民历程，但那时外国人出入中国相对自由，政府管理比较松散，真正意义上的移民管理制度的建立是在新中国成立之后开始的。也正因如此，从现行移民法律体系来看，我国没有专门的移民法典，而是以一系列移民法律规范移民事务，现行移民法律制度以2012年通过的《中华人民共和国出境入境管理法》为支柱。

从相关法律法规制定过程来看，1985年颁布的具有标志性意义的《中华人民共和国公民出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理法》（以下简称“两法”）标志着我国移民管理法律法规有了初步雏形，而199年颁布实施的《中华人民共和国出境入境边防检查条例》则为我国出入境边防检查工作提供了法律依据。2012年6月30日，在经过过多年调研、讨论、起草后，新的《中华人民共和国出境入境管理法》获得通过，“两法”也正式退出历史舞台。而后为配合新法有效实施，国务院相继出台了《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》和《国务院关于修改〈中国公民往来台湾地区管理办法〉的决定》，规范了入境外国人和台湾居民的管理。

总的来看，移民法律一直在我国的法律体系中占有重要地位，且随着我国以更加开放的姿态面向世界，移民法律在整个法律体系中的地位会越来越重要。

三、国内外移民政策发展趋势

数千年来延绵不断，人类为了更好地生存，一直在不断地迁徙、

定居、冲突、融合，这样追求美好生活的行为在当今社会不会有半点的改变，所不同的是经济全球化会导致移民出现新的流动趋势。

按照联合国经济社会事务部和世界银行的分类方法，南—北移民、南—南移民；北—北移民；北—南移民将会成为接下来数十年的四种基本移民路径。而华侨华人移民新趋势则有所不同，受传统儒家文化以及大陆经济迅猛发展的的影响，其移民路径由传统的南—南移民转变为南—北移民。同时，华侨华人新移民群体的构成和生存方式发生很大变化，由传统的投亲靠友移民转变为留学移民、技术移民和投资移民。这样看来，全球化移民新趋势会改变华侨华人新移民的迁移路径、就业创业和生存方式，也为实现“一带一路”发展提供力量和文化支持。

四、国内外移民政策发展趋势及经验教训

（一）当前中国移民法治建设存在问题

我国移民管理存在的问题主要存在于法律法规不健全、难民潮的潜在威胁以及高端技术人才流失这三个方面。

一方面，在移民管理的法律法规上，我国既缺少专门的移民法法典，在移民立法上也水平低下，立法技术落后，特别是立法滞后，缺乏系统规范导致了移民管理的法律法规多而杂，法律之间存在冲突，没有形成一个系统的移民法律制度体系；另一方面，在难民潮的潜在威胁是指欧洲难民危机和某些西方国家的自杀式恐怖袭击使我们认识到难民问题的严峻性，这对我国难民保护制度的制定与执行也提出