绩效审计基础内容教学内容

绩效审计基础内容

一．概述

1.1引言

《审计署2008至2012年审计工作发展规划》指出：要把充分发挥审计“免疫系统”功能作为审计工作总体目标的重要内容，通过推进政府绩效审计增强审计在国民经济建设和发展中的“免疫系统”作用。全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源的配置、使用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府机关责任追究机制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。这标志着我国的审计工作由财政财务收支审计与效益审计并重，提升到全面推进绩效审计的层次。

1.2绩效审计的含义

审计体系按内容可分为财务审计和效益审计两大类。绩效审计和效益审计是同一概念，两者没有本质的区别。“绩效审计”是源于西方发达国家提出的现代新型审计概念，虽然各方对“绩效审计”的定义不尽相同，在审计实践中也各有侧重，但所指向的主要内容是一致的，都是围绕经济性、效率性、效果性、公平性、环保性展开的，其目的也都是为特定时期社会经济发展服务，绩效审计和效益审计也无本质区别。《审计法》第二条“国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。国务院各部门和地方各级人民政

府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”。《中华人民共和国国家审计准则》第六条第四款“效益性是指财政收支、财务收支以及有关经济活动实现的经济效益、社会效益和环境效益。”《安徽省审计监督条例》第十二条“审计机关应当逐步对本级各部门的财政收支、财务收支进行效益审计。第五十条本条例所称效益审计，是指审计机关在对本级各部门财政收支的真实性、合法性进行审计的基础上，审查其使用财政资金所达到的效益和效率程度，并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计活动”。

总之，政府绩效审计包含五个方面的内容：经济性审计、效率性审计、效果性审计、公平性审计和环保性审计，其中经济性、效率性和效果性审计是政府绩效审计的核心内容。这五个方面是相互联系，相辅相成，在一定程度上，效率性包含了经济性，追求经济性可能会影响效率性，经济性和效率性是效果性的前提条件，效果性是统筹效率性和经济性的发展方向，环保性和公平性是效果性的补充，是效果性非经济领域的体现。

1.3绩效审计目标

《中华人民共和国审计准则》第六条“审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政

建设，保障国家经济和社会健康发展。”绩效审计的具体目标是在审计过程中对经济活动的经济性、效率性、效果性、公平性和环保性进行监督和评价。

1.4审计环境

与审计有关的外部因素的总和构成审计环境，主要包括政治环境、经济环境、法律环境。

审计环境制约审计的发展，审计也对所处的环境有反作用。当时审计能够适应其环境需要时，就可以起到改善环境，促进经济发展和社会进步的作用，反之，则会起到阻碍作用，并失去自身发展的条件。审计环境的发展产生效益审计，审计是受托经济的产物，效益审计是受托经济发展到一定阶段的产物。

1.5审计假设

审计假设定义：为开展审计实践，进行审计理论研究所设立的前提条件或先决条件。它是根据已有的理论知识和实践经验，所作出的合理的、但仍需证明的命题。依据这些审计假设，才能确定审计的范围与内容，审计的过程与方法，审计承担的责任范围等。它来源于实践，又指导实践。

目前提出的审计假设：

（一）前提类假设

1、受托经济中包含有效益责任的内容

2、被审计单位提供的管理陈述和数据是完全真实可靠、值得信赖的，不存在有意欺骗和篡改的行为

3、被审计单位无重大违法行为

4、管理的任何方面均不是尽善尽美的，有持续改进的余地

5、被审计单位没有故意的浪费、低效、破坏和营私舞弊等行为，也不存在明显可以改进而没有人去改进的现象

（二）审计行为假设

1、被审计单位效益是可以验证计量的

2、被审计单位现存令人满意的管理控制系统和良好的审计环境排除了舞弊和低效和基本可能性

3、由于被审计单位一贯地认知和遵守“合理效益标志”，被审计单位管理系统能有效地达到组织目标

（三）审计人员责任类假设

1、如果不存在确凿的相反证据，过去对被审计单位所作出的关于效益因素的结论仍然被认为是值得信赖的

2、所有的效益审计人员都会尽职尽责地开展审计工作，他们所应负的责任同他们的职业地位和形象是相称的

1.6效益审计对象

审计对象包含两层含义，一是外延上的审计实体，即被审计单位是谁；其二是审计内容或审计内容在范围上的限定，即审计什么。

1.7效益审计标准

效益审计标准即评价审计对象效益状况的判断尺度。包括效果性标准、经济性标准、效率性标准、良好行为标准、良好制度标志。

1.8我国效益审计模式

根据审计署五年发展规划，在现阶段，我国的效益审计模式，应紧紧抓住资金流程这个主线，重点查处和反映由于决策失误、管理不善造成的严重损失浪费问题。也就是说，我国目前的效益审计还应以揭露问题为主，而不是进行全面的效益评估。当前，在有限的审计资源条件下，为了有效地实现效益审计目标，我们必须对效益审计的内容适当加以限定。根据目前审计工作发展实际，从查处损失浪费入手，容易取得成果，实现突破。从一些发达国家开展绩效审计的情况看，也都将严重铺张浪费和效益低下作为审计的重要内容。目前，我国建设及其他领域的损失浪费较为严重，开展效益审计，着重查处严重损失浪费问题，可以为国家节约大量投资，及时堵塞漏洞，其效果必然比一般的财务审计要好得多。

二.效益审计程序

效益审计实施过程划分为四个阶段：

2.1审前准备

●确定项目

●成立审计组

●审前调查掌握项目基本情况，收集相关基础资料，初步检

查内部控制系统，评估审计风险，分析影响效益的潜在因素，

判断审计范围和重点，编制审计实施方案大纲。

●制定方案确定审计目标、重点、内容及审计方法，拟定审

计标准及指标，安排审计组成员及时间计划等。

注：效益审计实施方案的编制和一般的财务审计实施方案类似

审计实施方案是审计组为了完成审计项目任务，从发送审计通知书到处理审计报告全部过程的工作安排。编制审计实施方案应当遵循《审计机关审计方案准则》、《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》的有关规定。

?审计实施方案的主要内容

（一）编制的依据；

（二）被审计单位的名称和基本情况；

（三）审计目标；

（四）重要性水平的确定和审计风险的评估；

（五）审计的范围、内容、重点以及对审计目标有重要影响的审计事项的审计步骤和方法；

（六）预定的审计工作起止时间；

（七）审计组组长、审计组成员及其分工；

（八）编制的日期；

（九）其他有关内容。

?确定审计目标时，应当考虑下列因素：

（一）法律、法规、规章的规定及相关政策；

（二）政府、审计机关、有关部门对审计项目的要求；

（三）被审计单位的有关情况；

（四）审计组成员的业务能力、审计经验；

（五）审计的时间和经费预算；

（六）其他需要考虑的因素。

审计方案必须固定回答以下几个问题：

——背景

——为什么现在开展这一效益审计项目？

——我们已经开展过哪些工作？

——审计主要研究哪些问题？

——审计将会有哪些发现？

——审计中将收集哪些证据？

——如何保证审计项目成功？

此外，审计方案按规定还必须详细附录以下内容：在方案编制过程中与哪些人员研究过相关审计问题、审计事项解析过程、审计方法、沟通方案、地域情况、时间进度计划、审计组人员配备、审计任务分配（到人）、审计经费预算、风险分析等等，还应根据《效益审计手册》关于审计质量控制的规定，逐一回答是否已经准备好实施现场审计工作的各个问题。

●送达通知书审计机关进行专项审计调查，应当在实施调查三

日前，向被调查单位送达专项审计调查通知书。专项审计调查

通知书送达后，应当取得送达回执。

2.2审计实施

●全面调查实施全面调查，收集证据。

●编制审计工作底稿

●综合分析对取得的数据和发现的问题，进行综合分析。

注：审计证明材料的编制

审计证据，是指审计机关和审计人员获取的用以说明审计事项真相，形成审计结论基础的证明材料。审计证明材料实际是一种汇总的审计证据，从具体实务操作来看，其形式并不统一。

审计人员应当按照审计实施方案确定的具体审计事项，在实施审计过程中收集审计证据。对违反国家规定的财政收支、财务收支行为以及对审计结论有重要影响的审计事项，应当在审计工作底稿后附有审计证据支持。

审计人员应当对取得的审计证据进行分析、判断和归纳。按照审计事项分类，按照审计证据与审计事项相关程度排序；对审计证据进行比较判断，决定取舍，剔除与审计事项无关、无效、重复、冗余的证据；对审计证据进行汇总和分析，确定审计事项的审计证据是否足以支持审计结论。经过分析、判断和归纳的审计证据，即这里讲的审计证明材料，应当编制索引号排序，附在相应的审计工作底稿之后。

注：审计工作底稿的编制

审计工作底稿，是指审计人员在实施审计过程中形成的与审计事项有关的工作记录。审计工作底稿应当真实、完整地反映审计人员实施审计的全部过程，并记录与审计结论或者审计查出问题有关的所有事项，以及审计人员的专业判断及其依据。编制审计工作底稿应当遵循《审计机关审计工作底稿准则》、《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》的有关规定。

审计证据是审计人员在审计工作底稿中反映审计结论或者审计查出问题的客观依据；审计工作底稿应当附有审计工作底稿反映的审

计结论或者审计查出问题的证据。

2.3报告阶段

●撰写审计报告包括发现的问题、结论、原因分析、评价意见和建议等。

●征求被审计单位意见与被审计单位充分交换意见，并对报告进行必要的修改。

注:审计报告的编制

审计报告是审计机关实施审计后，对被审计单位的财政收支、财务收支的真实、合法、效益发表审计意见的书面文书。编制审计报告应当遵循《审计机关审计报告编审准则》、《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》的有关规定。

审计报告的内容包括：

（一）审计依据

（二）被审计单位的基本情况

（三）被审计单位的会计责任

（四）实施审计的基本情况（审计范围、审计方式及审计实施的起止时间）

（五）审计评价意见, 即对被审计单位财政收支、财务收支真实、合法和效益情况发表评价意见

（六）审计查出的被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为的事实和定性、处理处罚决定以及法律、法规、规章依据（七）对被审计单位提出改进财政收支、财务收支管理的意见

和建议

2.4后续审计调查

●落实审计建议检查审计发现的问题是否得到纠正，督促落实审计建议，并及时改进不切实际的建议。

●衡量审计效果评价效益审计的执行效果，测算效益审计在提高经济性、效率性、效果性等方面取得的成果。

效益审计目的是促进被审单位提高经济效益。效益审计结束后，要对被审计单位的经济活动作出评价，提出切实可行的审计建议。但是，审计报告的完成，审计建议的提出，并没有达到审计的最终目的。效益审计的最终目的，是被审计单位积极落实审计建议，并付诸实施，真正发挥促进提高经济效益的作用。

根据现行的审计法律法规，审计建议并不具备强制执行的特性。因此，效益审计应进行后续审计调查，以便检查审计建议和增效措施的落实情况；同时检查审计建议是否切实可行，及时纠正和改进不切实际的审计建议；测算被审计单位在效益审计后提高效益方面取得的成果，从而最终达到促进提高经济效益的目的。后续审计调查在效益审计中具有比其他审计更为重要的意义。

2.5需要注意的地方

我国当前是在真实性、合法性问题都仍比较多的情况下开展效益审计。考虑我国实际情况，我们必须采用效益审计和财务收支审计结合进行的方法。首先从财务收支审计入手，在保证有关审计事项真实性与合法性的基础上，依据财务资料和其它资料，进而实施效益审计。

离开了财务收支审计，效益审计就好比无本之木，就很难对项目的效益作出正确的评价。效益审计与财务收支审计结合，主要指审计内容和组织方式两个方面的结合。效益审计与财务收支审计内容相结合。将常规财务收支审计的内容与“经济性”、“效率性”、“效果性”结合在一起，如将招投标、概算执行、工程结算情况与“经济性”结合在一起；将建设资金筹集、使用的合理合规性与“经济性”结合在一起；将建设过程中各种原因造成的损失浪费与“效率性”结合在一起；将建设规模、建设标准的执行情况及资产利用情况与“效率性”和“效果性”结合在一起；将项目决策的合理、合规性与“效果性”结合在一起。效益审计与财务收支审计内容的有机结合，关键在于变换视角，对常规财务收支审计发现的问题，要从效益的角度去审视和进一步剖析。例如，检查项目建设资金来源一直是常规财务收支审计的一项重要内容，而建设资金是否及时、足额到位，建设资金结构是否合理又毫无疑问直接影响着项目投资的多少。因此，应将资金筹集的合理、合规性与投资的“经济性”结合在一起。效益审计与财务审计组织方式相结合。就是所谓的分工不分家。为了实现项目财务收支审计与效益审计内容上的结合，我们将财务收支审计与效益审计的组织方式有效地结合在一起。具体做法是，将审计人员分为财务收支审计和效益审计两个小组，两个小组的审计人员按照审计任务的划分情况，工作各有侧重；同时，两个审计小组之间又结成一对一或一对几的“对子”，及时、对口交流审计情况，做到相互关联，相互渗透。这种组织方式上的结合，避免了审计内容的交叉、重复，有利于提高工作效率。

三．效益审计方法

效益审计包含范围很广，在审计过程中，需灵活运用多种审计方法：

3.1结果导向分析

所谓结果导向分析，是依据事先确定的效益审计指标和标准，将审计实际结果与之对比，检查项目既定的目标和要求是否达到，进而作出审计评价。采用这种方法旨在量化实际与标准之间的偏差，以便进行客观评价。采用结果导向分析，关键在于建立一套客观、合理、可操作性强的效益审计指标和标准。

3.2调查问卷

效益审计需要获取多方面的大量资料，而不仅仅局限于财务资料。采用调查问卷的方法，可有效获取与审计事项密切相关的资料，为审计分析和评价提供大量基础数据；同时，审计人员还可能从中发现新的问题和线索。（例如：“在长乐机场审计中，我们共设计了11套24张调查表，如业务收入对比表、经营成本预测表、闲置设备情况调查表、人员情况调查表等等。提出了涉及项目立项、可行性研究，项目建设实施过程，项目投入运营后的经营管理三个方面共30个问题的调查问卷，如确定机场吞吐量和建设规模是否考虑区域内交通方式多样化的影响？机场吞吐量预测的样本量的确定？立项决策过程中的机场选址如何论证？运营后航线的分布与开辟等等。实践证明，这种方法富有成效。”）

3.3询问座谈