相对集中行政处罚权与综合行政执法存在的问题及对策

相对集中行政处罚权与综合行政执法存在的

问题及对策

随着我国社会主义市场经济的发展，城市建设和城市化进程的不断加快，城市管理领域各种利益关系日益复杂，交织性社会矛盾凸现。政府职能转变和行政管理体制改革正在进行之中，尚未完全到位，行政机关仍然管着许多不该管、管不了，实际上也管不好的事情，机构臃肿，职责不清，执法不规范的问题相当严重。城市管理中调控缺位，多头执法，职权交叉，互相推诿或越权的问题大量存在。相对集中行政处罚权与综合行政执法正是在这样的社会背景下出台。从先行试点到逐步推开，试点工作走过了一个探索、完善、深化的过程，取得了一定的成效。一是有效克服了行政执法过程中职权混乱、多头执法、多重执法的问题；二是精简了执法机构，提高了行政效能；三是规范了行政执法行为，克服了执法扰民的问题，树立了法治政府的良好形象；四是促进了依法治国、建设法治国家战略的实施。

但从近几年的工作实践来看，相对集中行政处罚权与综合行政执法在试点过程中仍然存在一些问题，对这些问题的探讨和思考对推动城市管理执法工作具有一定的现实意义。

一、存在的主要问题

（一）立法工作相对滞后。主要表现在三个方面：

1、相对集中行政处罚权和综合行政执法缺乏统一的规范性法律。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条仅是开展相对集中行政处罚权和综合执法的唯一的法律依据，推动试点工作前进的也是国务院发布的一些规范性文件，如1999年国务院发布的《国务院关于全面推行依法行政的决定》（国发【1999】23号）、2000年9月8日国务院办公厅发布的第63号文件《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、2002年8月22日，国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发【2002】17号）和2002年10月11日，国务院办公厅转发的中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合执法试点工作意见的通知》（国办发【2002】56号）。就全国来说，至今没有一部统一的用于调整相对集中行政处罚权和综合执法的法律法规，一些地方所立的相对集中行政处罚权和综合行政执法的规定非常分散，例如上海市关于相对集中行政处罚权与综合行政执法的规章就有五个，分别为文化管理领域、城市建设领域、人民广场管理、火车站管理、苏州河管理等，且五个规章之间并不存在非常明显的逻辑关系，不论从规定时间，还是规定内容看都是互相割裂的，没有将其纳入到一个统一的相对集中行政处罚权与综合执法的规则中来。我国作为单一制的国家，法制统一问题是依

法治国的基本要求。《中华人民共和国宪法》第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严……”在根本法中确立了法制统一原则。这一规定对相对集中行政处罚权和综合行政执法同样具有指导意义。从目前相对集中行政处罚权的领域来看，确定各执法领域范围的一般都是法律、地方性法规，如城市管理相对集中行政处罚权的领域包括城市市容环境卫生、城市规划管理、城市绿化管理、城市环境保护、工商管理、公共交通管理等。上列需要集中起来进行行政处罚的领域一般都有一个基本法对职能机关的权利行使做出规定，如《中华人民共和国城市绿化法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等等。但相对集中行政处罚权和综合执法却没有一个“基本法”来规范执法处罚行为。在缺乏统一规范的情况下，各个地方实行相对集中行政处罚权和综合执法的具体做法就会不一样，就意味着一个制度在不同的地方有不同的执行，损害国家法制的统一。而一些法律、法规、规章之间还存在一定的冲突，往往出现相同层级的规范性文件互相抵触的情形。地方各级政府的职能部门既可能在选择法律规范方面处于无所适从的状态，也可能根据具体案件与本部门的利害关系在不同条件中适用不同规范，还可能缺乏必要的依据主张对某些事务行使处罚权，造成行政秩序的不稳定和空白状态。执法部

门互相推诿和争议处罚权的情况不论是作为还是不作为，都呈现出很大的随意性，执法秩序的状态不稳定，必然造成消极后果，损害政府形象。所以说，在相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作已有了长足发展的情况下，统一立法是亟待解决的问题之一。

2、在相对集中行政处罚权和综合行政执法过程中存在法律操作困难。在以往立法过程中，多以“条条”立法为主，至今尚未有一部城市管理综合性的法规，所以城市管理综合执法是执行行政主管部门制定的法规中的部分条文。随着试点工作的不断深入，法律操作性的问题日益突出，有些法律法规制定的过于原则，不够具体，在执行过程中，难以掌握，难以操作。有些法律法规虽然规定了许多禁止性的行为，但未明确处罚的方式和额度；有的违法行为，却没有执法依据，如在街头散发非法广告的行为，就没有相应的法律法规规定，这样便给执法工作带来难度。如对乱张贴广告的查处，只是规定了罚款数额，没有具体查处办法，不好操作。目前对整治乱张贴广告主要靠电讯部门配合，执法部门查找电话号码，由电讯部门停机，违章者接受处理后才予以开机。还有利用追呼系统“呼死”违章者电话等方法。虽然这些执法方法有一定效果，但其法律依据不明确，其合法性值得商榷。又例如，在对机动车驾驶员在人行道上停放车辆有权处罚，却无权扣车、无权拖车，目前大多

采取锁车的办法，虽然是比较有效的办法，但其合法性同样值得探讨，因为没有任何一部法律授予执法部门锁车的权力。

3、在相对集中行政处罚权和综合执法中，执法机关缺乏必要的手段。在实施综合执法过程中，对一些违章行为的处罚虽然有法可依，有章可循，但常常缺乏执法过程中的强制、执行、调查取证等手段。如，对在对机动车驾驶员在人行道上停放车辆有权处罚，但若驾驶员不服处罚，拒不配合时，就无法实施处罚，因为除了公安交警、交通运政等部门之外，综合执法部门没有扣车、拖车的权力。对屡教不改的占道经营的管理更显乏力，有些地方规定可以暂扣摆卖的商品或器具，有些地方则没有规定，但同样无权对其作出停业整顿或吊销执照的行政处罚，只能是屡犯屡罚，反复回潮反弹，不能从根本上消除这一城市管理中的“顽疾”。又如，在查处违法建设行为中需要调阅图纸、合同文本等文件资料，但如果当事人拒绝提供，执法人员也是无可奈何。在查处非法营运过程中，乘客作为第三方虽然有作证的义务，但若拒不作证，执法机关同样没有任何可采取的措施。《中华人民共和国行政处罚法》虽然规定当事人有义务作证、配合调查取证或者提供方便，但却对当事人不履行义务的责任以及责任追究办法没有具体明确的规定。更为突出的是，相对集中行政处罚权没有赋予综合行政执法机关限制人身自由权，也没有规定配备自卫器械。在城市管理力度