公共危机管理
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应急管理是针对自然灾害、事 故灾难、公共卫生和社会安全四类 突发事件，从预防与应急准备、监 测与预警、应急处置与救援、事后 恢复与重建等进行的全过程、全方 位的管理。应急管理是个复杂的、 开放的系统工程。
（1）灾害种类多、分布地域广、发生频率
高、造成损失重是我们的基本国情。
由于特有的地质构造条件和自然地理
• 2）公共危机决策机制 • 3）公共危机应对机制 • 4）公共危机的新闻发布机制 • 5）公共危机的善后机制
• 2、应急管理”
• 1）应急管理中的“急”是指灾害、 事故和事件（以下简称为灾害）， 包括自然灾害、安全生产事故、社 会事件和恐怖事件等四类。 • 应急管理中的“应”是指应对和对 应，要求具有针对性、适时性和有 效性。
1、英明决策和坚强领导。 2 、各级党委、政府认真负责，靠前指 挥；广大党员、干部的先锋模范作用。 3 、社会主义制度和我们的政治优势、 组织优势。建立了统一领导、综合协 调、分类管理、分级负责、属地管理 为主的应急体制。
4 、突发事件应对工作实行预防为主、 预防与应急相结合的方针。 5 、以人为本，依靠法制，依靠科学， 依靠群众和社会力量。 6 、军民合作，充分发挥三支队伍的 作用。即人民解放军、武警、公安 部队和预备役民兵；各个专业应急 处置队伍；企事业单位职工和农村、 社区的民众。
“十一五”期间十项重点建设项目
• • • • • • • • • • 国家突发公共事件预警信息发布系统建设 国家应急平台体系建设 国家陆地搜寻与救护基地建设 国家核生化应急救援基地建设 国家应急物资保障系统建设 国家空中紧急运输服务基地建设 国家公用应急卫星通信网络扩建 国家应急管理技术支撑机构建设 国家应急管理人员培训基地建设 城市、社区、乡村综合应急管理示范工程 建设
环境，我国是世界上遭受自然灾害最严重
的国家之一。难以预料的全球性气候反常
和难以控制的自然灾害时有发生。
灾害种类多 频度高 区域性、季节性强 灾害损失严重
我国自然灾害的基本特征
我国最为经常发生的灾害 有洪涝、干旱、地震、台 风、地质灾害和森林火灾 等，其所造成的损失占到 损失总量的80%－90%。
四是应急反应和快速处置能力有待提高;
五是全民防灾意识教育还相当薄弱; 六是应对突发事件的法制还不够完善。
1、思想认识不足，责任制不落实。
一些地方和单位缺乏忧患意识，存在侥幸心
理，没有把应急管理工作纳入重要议事日程，不 愿意把钱用在预防工作上，“有钱买棺材，没有 钱买药”；依法预防、依法处置的意识、素质和 科学决策能力不强；怕担风险和责任，缺乏敢于 负责、开拓进取的精神；迟报、漏报、瞒报或事 事请示报告，存在反应不到位或效率低下的问题， 也有反应过度，导致行政成本过高的问题等。
中央政府
（国务院应急办）
CPC Central Committee State Council
企业事业 单位和社会 组织团体
Enterprises Establishments Social organization
省（区、市）
Provinces
国务院各部门
Ministries
市（地、州）
Municipalities
（一）中国特色的“一案三制”建设
“一案”：制定修订应急预案。 “三制”：建立健全应急体制、 机制和法制。
1、全国应急预案体系基本建立
National Emergency Planning System
国家突发公共事件总体应急预案
National general emergency plan for outburst public accidents
（2）高风险的城市、不设防的农村并存。
环节 目标 设计可靠、工艺稳定——提高新品的内在安全 反复论证、充分试验——保证产品投运安全 系统分析、科学检验——保障装置运行安全 治理隐患、预防维修——延长装备安全寿命 动态监管、分级监控——实现寿命安全管理 对症下药、应急救援——降低安全事故风险 逐级把关、事故归零——达到安全良性循环 节能减排、提高效能——实现安全节约发展 建成体系、完善法规——力图可持续科学发展 造就人才、强化理念——力图装备的长治久安
防为主、综合治理”和监管前移。
• 安全生产监管工作可以描述为如下的矩阵 （七“全”安全矩阵）：
企业主体 政府监察 部门监管 中介服务 设计 生产 储运 销售 安全 节能 减排 高效 先进性 稳定性 可靠性 保障性 定寿 延寿 淘汰 再制造 检验 评估 失效 救援 政府手段 科技手段 经济手段 法律手段 (行政) (市场) 媒体监督 全方位 使用 全过程 舒适 全目标 维修性 全特性 再使用 全寿命 反馈 全环节 人文手段 全手段
二、我国灾害特点 多灾并发、大灾多发、举世瞩目
灾害之大历史罕见； 灾害之频历史罕见； 受灾之广历史罕见； 灾害之重历史罕见； 救灾之难历史罕见。
一个聪明的民族，她会从灾难 中学到比平时多得多的东西。 没有哪一次巨大的历史灾 难，不 是以历史的进步为补偿的。 ——恩格斯
（一）中国公共危机应急管理的主要经验
Emergency plan for large scale activities like conference, exhibition, art performance and sports meeting, etc.
突发 事件 分四 大类
自然灾害
事故灾难
公共卫生事件 社会安全事件
全国应急预案体系基本形成
灾难是惊人的，每年因遇险人员无知在灾害和事 故中造成不应有的伤亡数量也是惊人的。 广大群众的个人生活、行为习惯和自救互救 能力与防灾减灾的要求相距甚远。
6 、应对突发事件的法制建设还 不够完善。《突发事件应对法》 等法律法规的宣传贯彻落实工作 远未到位，具有操作性的配套法 规标准也亟待健全。
（三）迎接新挑战
2、应急管理的基础工作还比较薄弱。 突出表现在安全投入不足，隐患多，基础设
施建设水平不能满足防灾抗灾需求，应急救援装
备设施和物资储备不足，基层特别是农村防灾减 灾能力薄弱，减灾和应急管理能力的家底不完全
清楚。我国灾害救助手段比较单一，金融保险在
减灾救灾中的作用未得到充分发挥。同时，我们 缺乏科学的灾害评估体系和应急能力评估体系。
急机制，还需付出极大的努力。
4 、应急救援人员数量、素质、技术
手段、基础设备和科技水平等方面都
不能完全适应快速处置危机的需要，
监测、预测、预警、预防和快速处置
能力亟需加强，特别是航空救援体系，
包括重型的国家空中救援装备亟待健
全。
5、全民防灾意识教育和自救互救能力还比较薄弱。
我国每年因违章指挥、违章作业造成的事故
县（市、旗）
Counties
乡镇人民政府
Towns
• 中国应急管理机构共分为五 个层次： • 一是领导机构, • 二是办事机构， • 三是工作机构， • 四是地方机构， • 五是专家组。
全国应急管理体制
中央政府
国家部委
省级政府 省级部门 市政府 市级部门 县政府 县级部门 乡镇政府
应急办
农村、社区 应急办
全国 应急 预案 体系 框架
Framework of national emergency plan system
国家级专项预案（26件）
National special plans (25)
国务院部门预案（86件）
Plans by departments under State Council (80)
二、我国危机管理发展历程： 1949年中华人民共和国成立后，我国经历了六 十年代初的三年困难时期、1998年特大洪涝灾害、 1997年亚洲金融危机等一系列重大考验。 特别是抗击“非典”之后，我国的防灾减灾 与应急管理体系建设发生了质的飞跃。 2003年7月，党中央、国务院提出了“建立健 全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件 和风险的能力”的重大决策，把制定、修订应急 预案和建立、健全应急体制、机制、法制（简称 “一案三制”）摆上了重要议事日程。 自此，中国应急管理体系建设向综合性、系 统性转变，并经受了一系列考验，在实践中稳步 推进、不断加强。
• 公共危机的种类 • 自然灾害危机：水旱、地震、地质、海 洋灾害等 • 事故灾难危机：安全生产、核事故、环 境事件等 • 公共卫生危机：非典、三聚氰胺、流感 等 • 社会安全危机：恐怖袭击、群体性事件 等 。
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公共危机管理机制
1）、公共危机的预警机制 • 制定、健全相应的法律法规； • 制订、健全应急预案体系； • 进行信息监测与分析； • 完善应急资源储备； • 加强公共危机应对培训。
公共危机管理
2010、6
建立健全各种预警和应急机制， 提高政府应对突发事件和风险的能
力。
--摘自《中共中央关于完善社会主义市
场经济体制若干问题的决定》
一、公共危机与公共危机管理
• 1、公共危机：是指严重威胁与危害社会 公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌， 需要以政府为主体的公共部门介入，运 用公共权力、公共政策和公共资源紧急 应对和处理的危险境况和非常事态。
7、全国人民万众一心和社会各界同舟共济。 8、坚持改革开放，加强国际合作。改革开放 成就为应对危机提供了比较雄厚的物质基 础；学习借鉴国外应急管理的先进理念、 方法和科学技术，并积极参加国际减灾活 动，履行国际义务。
( 二 ) 公共危机应急管理工作中的薄弱
环节:
一是思想认识不足，责任制不落实；
二是应急管理的一些基础工作薄弱； 三是应急管理体制机制不够健全;
3、应急管理体制机制不够健全。
应急管理机构建设，特别是市、县级应急管
理机构不健全，设置分散，职能单一，编制和装
备不足。从全社会来看，预警和应急机制还不健 全，部门之间、条块之间、块块之间综合协调不
够，资源共享与协调配合有待加强，指挥决策水
平有待提高。要真正形成集中领导、统一指挥， 结构完整、功能全面，反应灵敏、运转高效的应
社团组织
应急办
企事业单位 重大项目
应急办
3. 应急机制建设 建立健全社会预警 体系，形成统一指挥、功 能齐全、反应灵敏、协调 有序、运转高效的应急机 制。
建立健全社会管理 应急保障机制 ( 包 机制 括应急资源配置 与征用) 监测预警机制 应急信息传递机制 恢复与重建机制 应急决策和指挥机 评估与奖惩机制 制 国 际 合 作 机 制 等 。
应急响应机制
4. 应急法制建设
主要是依法行政，使突发公共事件的应急处置逐 步走向规范化、制度化和法制化轨道，并通过对实 践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。 我国先后制定和修订了 40 多部与应急管理相关 的法 律、 50 多 件 行政法规和 60 多件部门规章 。如 《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《传染病 防治法》和《消防法》等。 我国政府特别注重在应对灾难的实践中不断完 善法 律 法 规 和 政策 ，如 2008 年 6 月 8 日及时发布了 《汶川地震灾区恢复重建条例》等。
• 应急管理中的“管理”是指事先的监测、 监控和监管和事后的协调、救援、分析和 处理。
• 应急管理的属性具有社会性、科学性和战
略性（包括系统性、全局性和长期性）。
它属于软科学研究范畴的重要课题。
• 2）生产领域的应急管理 • 指导思想：是要降低风险、减少损 失、社会和谐和安全发展。
• 应急管理的方针是“安全第一、预
国家预案
部委预案
省政府预案 部门预案 市政府预案 部门预案 县政府预案 部门预案 乡镇政府预案
机关预案
社区、家庭预案 机关预案
公共聚集场所预案
机关预案
企事业预案 重点工程预案
机关预案
2. 应急体制建设 我国基本建立了“统一领导、 综合协调、分类管理、分级负责、属 地管理为主”的应急管理体制，并建 立了涵盖中央与地方两个层面，上下 统一、层级分明、职责明确的应急管 理机构（所有省级政府和96%的市级政 府、81%的县级政府确立了应急管理办 事机构）。
省级及地方政府制定的应急预案
Emergency plan by the provincial and local government
企事业单位制定的应急预案
Emergency plan by the enterprises and business units
举办大型会议、展览和文体等重大 活动，主办单位制定的应急预案
（1）灾害种类多、分布地域广、发生频率
高、造成损失重是我们的基本国情。
由于特有的地质构造条件和自然地理
• 2）公共危机决策机制 • 3）公共危机应对机制 • 4）公共危机的新闻发布机制 • 5）公共危机的善后机制
• 2、应急管理”
• 1）应急管理中的“急”是指灾害、 事故和事件（以下简称为灾害）， 包括自然灾害、安全生产事故、社 会事件和恐怖事件等四类。 • 应急管理中的“应”是指应对和对 应，要求具有针对性、适时性和有 效性。
1、英明决策和坚强领导。 2 、各级党委、政府认真负责，靠前指 挥；广大党员、干部的先锋模范作用。 3 、社会主义制度和我们的政治优势、 组织优势。建立了统一领导、综合协 调、分类管理、分级负责、属地管理 为主的应急体制。
4 、突发事件应对工作实行预防为主、 预防与应急相结合的方针。 5 、以人为本，依靠法制，依靠科学， 依靠群众和社会力量。 6 、军民合作，充分发挥三支队伍的 作用。即人民解放军、武警、公安 部队和预备役民兵；各个专业应急 处置队伍；企事业单位职工和农村、 社区的民众。
“十一五”期间十项重点建设项目
• • • • • • • • • • 国家突发公共事件预警信息发布系统建设 国家应急平台体系建设 国家陆地搜寻与救护基地建设 国家核生化应急救援基地建设 国家应急物资保障系统建设 国家空中紧急运输服务基地建设 国家公用应急卫星通信网络扩建 国家应急管理技术支撑机构建设 国家应急管理人员培训基地建设 城市、社区、乡村综合应急管理示范工程 建设
环境，我国是世界上遭受自然灾害最严重
的国家之一。难以预料的全球性气候反常
和难以控制的自然灾害时有发生。
灾害种类多 频度高 区域性、季节性强 灾害损失严重
我国自然灾害的基本特征
我国最为经常发生的灾害 有洪涝、干旱、地震、台 风、地质灾害和森林火灾 等，其所造成的损失占到 损失总量的80%－90%。
四是应急反应和快速处置能力有待提高;
五是全民防灾意识教育还相当薄弱; 六是应对突发事件的法制还不够完善。
1、思想认识不足，责任制不落实。
一些地方和单位缺乏忧患意识，存在侥幸心
理，没有把应急管理工作纳入重要议事日程，不 愿意把钱用在预防工作上，“有钱买棺材，没有 钱买药”；依法预防、依法处置的意识、素质和 科学决策能力不强；怕担风险和责任，缺乏敢于 负责、开拓进取的精神；迟报、漏报、瞒报或事 事请示报告，存在反应不到位或效率低下的问题， 也有反应过度，导致行政成本过高的问题等。
中央政府
（国务院应急办）
CPC Central Committee State Council
企业事业 单位和社会 组织团体
Enterprises Establishments Social organization
省（区、市）
Provinces
国务院各部门
Ministries
市（地、州）
Municipalities
（一）中国特色的“一案三制”建设
“一案”：制定修订应急预案。 “三制”：建立健全应急体制、 机制和法制。
1、全国应急预案体系基本建立
National Emergency Planning System
国家突发公共事件总体应急预案
National general emergency plan for outburst public accidents
（2）高风险的城市、不设防的农村并存。
环节 目标 设计可靠、工艺稳定——提高新品的内在安全 反复论证、充分试验——保证产品投运安全 系统分析、科学检验——保障装置运行安全 治理隐患、预防维修——延长装备安全寿命 动态监管、分级监控——实现寿命安全管理 对症下药、应急救援——降低安全事故风险 逐级把关、事故归零——达到安全良性循环 节能减排、提高效能——实现安全节约发展 建成体系、完善法规——力图可持续科学发展 造就人才、强化理念——力图装备的长治久安
防为主、综合治理”和监管前移。
• 安全生产监管工作可以描述为如下的矩阵 （七“全”安全矩阵）：
企业主体 政府监察 部门监管 中介服务 设计 生产 储运 销售 安全 节能 减排 高效 先进性 稳定性 可靠性 保障性 定寿 延寿 淘汰 再制造 检验 评估 失效 救援 政府手段 科技手段 经济手段 法律手段 (行政) (市场) 媒体监督 全方位 使用 全过程 舒适 全目标 维修性 全特性 再使用 全寿命 反馈 全环节 人文手段 全手段
二、我国灾害特点 多灾并发、大灾多发、举世瞩目
灾害之大历史罕见； 灾害之频历史罕见； 受灾之广历史罕见； 灾害之重历史罕见； 救灾之难历史罕见。
一个聪明的民族，她会从灾难 中学到比平时多得多的东西。 没有哪一次巨大的历史灾 难，不 是以历史的进步为补偿的。 ——恩格斯
（一）中国公共危机应急管理的主要经验
Emergency plan for large scale activities like conference, exhibition, art performance and sports meeting, etc.
突发 事件 分四 大类
自然灾害
事故灾难
公共卫生事件 社会安全事件
全国应急预案体系基本形成
灾难是惊人的，每年因遇险人员无知在灾害和事 故中造成不应有的伤亡数量也是惊人的。 广大群众的个人生活、行为习惯和自救互救 能力与防灾减灾的要求相距甚远。
6 、应对突发事件的法制建设还 不够完善。《突发事件应对法》 等法律法规的宣传贯彻落实工作 远未到位，具有操作性的配套法 规标准也亟待健全。
（三）迎接新挑战
2、应急管理的基础工作还比较薄弱。 突出表现在安全投入不足，隐患多，基础设
施建设水平不能满足防灾抗灾需求，应急救援装
备设施和物资储备不足，基层特别是农村防灾减 灾能力薄弱，减灾和应急管理能力的家底不完全
清楚。我国灾害救助手段比较单一，金融保险在
减灾救灾中的作用未得到充分发挥。同时，我们 缺乏科学的灾害评估体系和应急能力评估体系。
急机制，还需付出极大的努力。
4 、应急救援人员数量、素质、技术
手段、基础设备和科技水平等方面都
不能完全适应快速处置危机的需要，
监测、预测、预警、预防和快速处置
能力亟需加强，特别是航空救援体系，
包括重型的国家空中救援装备亟待健
全。
5、全民防灾意识教育和自救互救能力还比较薄弱。
我国每年因违章指挥、违章作业造成的事故
县（市、旗）
Counties
乡镇人民政府
Towns
• 中国应急管理机构共分为五 个层次： • 一是领导机构, • 二是办事机构， • 三是工作机构， • 四是地方机构， • 五是专家组。
全国应急管理体制
中央政府
国家部委
省级政府 省级部门 市政府 市级部门 县政府 县级部门 乡镇政府
应急办
农村、社区 应急办
全国 应急 预案 体系 框架
Framework of national emergency plan system
国家级专项预案（26件）
National special plans (25)
国务院部门预案（86件）
Plans by departments under State Council (80)
二、我国危机管理发展历程： 1949年中华人民共和国成立后，我国经历了六 十年代初的三年困难时期、1998年特大洪涝灾害、 1997年亚洲金融危机等一系列重大考验。 特别是抗击“非典”之后，我国的防灾减灾 与应急管理体系建设发生了质的飞跃。 2003年7月，党中央、国务院提出了“建立健 全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件 和风险的能力”的重大决策，把制定、修订应急 预案和建立、健全应急体制、机制、法制（简称 “一案三制”）摆上了重要议事日程。 自此，中国应急管理体系建设向综合性、系 统性转变，并经受了一系列考验，在实践中稳步 推进、不断加强。
• 公共危机的种类 • 自然灾害危机：水旱、地震、地质、海 洋灾害等 • 事故灾难危机：安全生产、核事故、环 境事件等 • 公共卫生危机：非典、三聚氰胺、流感 等 • 社会安全危机：恐怖袭击、群体性事件 等 。
Βιβλιοθήκη Baidu
公共危机管理机制
1）、公共危机的预警机制 • 制定、健全相应的法律法规； • 制订、健全应急预案体系； • 进行信息监测与分析； • 完善应急资源储备； • 加强公共危机应对培训。
公共危机管理
2010、6
建立健全各种预警和应急机制， 提高政府应对突发事件和风险的能
力。
--摘自《中共中央关于完善社会主义市
场经济体制若干问题的决定》
一、公共危机与公共危机管理
• 1、公共危机：是指严重威胁与危害社会 公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌， 需要以政府为主体的公共部门介入，运 用公共权力、公共政策和公共资源紧急 应对和处理的危险境况和非常事态。
7、全国人民万众一心和社会各界同舟共济。 8、坚持改革开放，加强国际合作。改革开放 成就为应对危机提供了比较雄厚的物质基 础；学习借鉴国外应急管理的先进理念、 方法和科学技术，并积极参加国际减灾活 动，履行国际义务。
( 二 ) 公共危机应急管理工作中的薄弱
环节:
一是思想认识不足，责任制不落实；
二是应急管理的一些基础工作薄弱； 三是应急管理体制机制不够健全;
3、应急管理体制机制不够健全。
应急管理机构建设，特别是市、县级应急管
理机构不健全，设置分散，职能单一，编制和装
备不足。从全社会来看，预警和应急机制还不健 全，部门之间、条块之间、块块之间综合协调不
够，资源共享与协调配合有待加强，指挥决策水
平有待提高。要真正形成集中领导、统一指挥， 结构完整、功能全面，反应灵敏、运转高效的应
社团组织
应急办
企事业单位 重大项目
应急办
3. 应急机制建设 建立健全社会预警 体系，形成统一指挥、功 能齐全、反应灵敏、协调 有序、运转高效的应急机 制。
建立健全社会管理 应急保障机制 ( 包 机制 括应急资源配置 与征用) 监测预警机制 应急信息传递机制 恢复与重建机制 应急决策和指挥机 评估与奖惩机制 制 国 际 合 作 机 制 等 。
应急响应机制
4. 应急法制建设
主要是依法行政，使突发公共事件的应急处置逐 步走向规范化、制度化和法制化轨道，并通过对实 践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。 我国先后制定和修订了 40 多部与应急管理相关 的法 律、 50 多 件 行政法规和 60 多件部门规章 。如 《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《传染病 防治法》和《消防法》等。 我国政府特别注重在应对灾难的实践中不断完 善法 律 法 规 和 政策 ，如 2008 年 6 月 8 日及时发布了 《汶川地震灾区恢复重建条例》等。
• 应急管理中的“管理”是指事先的监测、 监控和监管和事后的协调、救援、分析和 处理。
• 应急管理的属性具有社会性、科学性和战
略性（包括系统性、全局性和长期性）。
它属于软科学研究范畴的重要课题。
• 2）生产领域的应急管理 • 指导思想：是要降低风险、减少损 失、社会和谐和安全发展。
• 应急管理的方针是“安全第一、预
国家预案
部委预案
省政府预案 部门预案 市政府预案 部门预案 县政府预案 部门预案 乡镇政府预案
机关预案
社区、家庭预案 机关预案
公共聚集场所预案
机关预案
企事业预案 重点工程预案
机关预案
2. 应急体制建设 我国基本建立了“统一领导、 综合协调、分类管理、分级负责、属 地管理为主”的应急管理体制，并建 立了涵盖中央与地方两个层面，上下 统一、层级分明、职责明确的应急管 理机构（所有省级政府和96%的市级政 府、81%的县级政府确立了应急管理办 事机构）。
省级及地方政府制定的应急预案
Emergency plan by the provincial and local government
企事业单位制定的应急预案
Emergency plan by the enterprises and business units
举办大型会议、展览和文体等重大 活动，主办单位制定的应急预案