第八章 行政程序法

☐第八章行政程序法(3学时)☐教学目的和要求：☐通过本章学习，使学生掌握:行政程序的概念、特点、分类;行政程序法的地位和作用；行政程序法的基本原则和主要制度。

☐教学重点：☐1、行政程序法的概念、分类2、行政程序法的地位与作用3、行政程序法的基本原则和主要制度☐案例：☐在一次关于行政许可的听证会中，行政机关认为该许可不会对社会产生重大影响，因此，只在举行听证的前一天通知申请人参加，并且在听证的当天婉言拒绝了一名想旁听的群众参加听证。

为了保证听证的顺利进行，行政机关指定受理该项许可的张科长主持听证。

在听证后，张科长认为听证进行的很顺利，口头对听证作出了总结，结束了听证。

随后，该行政机关根据张科长的口头汇报作出了行政许可的决定。

☐问：就程序的角度看，上述听证过程是否有违法之处？为什么？☐引子：程序与实体☐“无程序则无行政”，“行政程序违法则行政行为无效”☐所谓程序即主体行为所必须遵循的步骤、顺序、方式、方法及时限的总称。

程序之于实体是形式与内容、肉体与灵魂的关系。

实体解决的是“是什么”的问题，而程序解决的是“怎么办”的问题。

实体权利通过程序权利来保障，无程序权利也就无实体权利的实现。

☐有人说得好：实体不公只是个案正义的泯灭，而程序不公则是制度正义的丧失。

打个比方，实体错误好比是把一个东西的重量称错了，其结果也只是一错；而程序错误则好比是秤杆上的定盘星定错了，其结果必然是一错再错。

☐故，完善行政程序基本制度包括：☐完善行政听证制度、行政回避制度、行政公开制度、告知制度、公示公告制度，说明理由制度、议决制度、咨询制度、职能分离制度、时效制度、顺序制度、简易程序制度、复审制度等等。

☐第一节行政程序法概述☐一、行政程序的概念和种类☐（一）行政程序的概念☐所谓行政程序，是指行政主体实施行政行为时所应遵循的步骤、方式、时限和顺序。

☐可见：☐ 1、行政程序是行政主体行政行为时的程序。

☐ 2、行政程序表现为步骤、顺序、方式、方法和时限的总和。

☐ 3、行政程序是行政行为的形式。

☐ 4、行政程序所规范的核心对象是行政主体的行为。

☐这里需要指出的是：☐具体行政过程种类繁多，与其相对应的具体行政程序亦多：如以不同的行政职能划分，就有行政立法过程、行政执法过程和行政司法过程；从行政作用的角度看，又有公权力的行使过程和以公权力为背景的其他活动过程（前者如行政立法过程、行政计划过程、行政强制过程、行政处罚过程以及行政裁决过程等；后者如行政合同过程、行政指导过程和行政信访处理过程等）等等，与此相对应，也就有了行政立法程序、行政执法程序、行政司法程序以及其他相应的具体行政程序，对此，必须予以全面的理解。

☐二、行政程序的分类☐(一) 内部行政程序和外部行政程序这是以行政程序适用的范围为标准所作的分类。

内部程序是行政主体内部行政事务的运作程序。

如首长签字程序等。

☐外部程序是行政主体对外实施行政管理所适用的程序。

如行政机关实施行政处罚时所必须遵循的程序。

☐内部程序注重效率，外部程序注重对相对人合法权益的保护。

☐所以，应注意把行政过程中相对人的参与权作为外部程序立法的核心。

☐(二) 法定程序和自由程序☐这是以行政程序是否为法律明确规定为标准进行的分类。

这一分类提醒立法者和执法者：当某一行政行为涉及相对人重大权益或关系到重大行政效率时，该行为的程序由法律规定，执法者必须严格依照法定程序实施行政行为。

(三) 抽象行为程序和具体行为程序这是根据行政行为的对象是否特定所作的划分（如立法程序与处罚程序就不同）。

☐(四) 行政立法程序、行政执法程序和行政司法程序这是以不同的行政职能为标准所作的分类。

行政立法程序偏重追求民主、行政执法程序偏重追求效率、行政司法程序偏重追求公平，对不同的行政程序，应赋予其不同的价值追求。

☐三、行政程序法☐（一）行政程序法的概念☐行政程序法是有关行政主体行政程序的法律规范的总称。

行政程序法的特点：1．行政程序法是行政主体所适用的程序规范。

2．行政程序法是行政主体代表国家行使行政权时所应遵守的程序规范。

3．行政程序法（的内容）是规定行政（立法、执法、司法）程序法律规范的总称。

☐（二）行政程序法治化的意义（作用）☐程序本位主义将程序内在价值与人的人格尊严和道德主体地位联系在一起，确认了程序具有一种独立的、非工具性的价值。

在这一点上，较之程序工具主义有了很大的进步。

☐具体说，行政程序法治化的意义有：☐ 1．可最大限度体现形式公正，实现人格尊严☐ 2．扩大公民行使参政权的途径，确保公民民主权利的实现。

3．能更好地保障相对人的合法权益。

4．监督行政主体依法行使职权（防止滥用行政权，保障理性选择。

程序法定是保证自由裁量权合理行使的最好方法。

）☐ 5．有利于提高行政效率。

（按法定时限办理）☐第二节行政程序法的历史发展P308☐行政程序法是作为近代民主政治的产物而出现和发展起来的。

☐一、国外行政程序法的历史发展（自看）☐简单说来，程序法最初主要是从司法领域发展而来。

☐20世纪以后，随着行政权力的扩张，基于控制行政权力、防止行政专横和保证相对人利益的需要开始了行政程序的立法，于是就有了行政程序法。

☐二、我国行政程序法的现状P310☐在我国传统法律文化中，程序不受重视，历来有“只看结果，不问手段”之说，“重实体、轻程序”是我们的历史传统，认为，动机、效果最重要，手段、过程无所谓（如文革前后包括张志新案、遇罗克案在内的的大量冤案）。

这一点，在过去的刑事司法中表现尤为明显，本人认为，这也是刑讯逼供形成的原因之一。

☐正由于我们程序观念落后，所以，中国的程序法不发达。

相对来说，西方国家比我们重视程序。

☐三、我国行政程序立法的现状与未来☐ (一) 我国行政程序立法的现状1．宪法已为行政程序立法提供了法律依据。

如宪法第2条、第33条、第44条为行政程序法中的程序公正原则、相对人参与原则、回避制度、合议制度、辩论制度、复审制度等提供了立法依据；而《行政诉讼法》的颁布实施则标志着我国立法对行政程序的重视（因为它明确规定：“违反法定程序的”可以“判决撤销或者部分撤销”，并可以判决被告重新作出具体行政行为”）。

2．部分法律、法规为某些行政行为规定了较完整的行政程序。

如《行政处罚法》（1996年10月1日起施行）、《行政许可法》就都规定了较为完整的行政处罚程序。

另外，大量的行政程序法律规范分散在各种法律、法规和规章中。

3．《行政程序法》的制定已经提上议事日程☐如2009.8轰动全国的上海闵行区发生的钓鱼执法事件（央视12台10月下旬特意做了一期专题节目）就充分说明了这一点。

☐ (二) 制定统一的行政程序法的必要性（略）☐加强程序法制建设，充分发挥程序的价值，是依法治国的时代要求，也是建设社会主义政治文明的现实需要所以，未来的行政程序立法应以制定统一的行政程序法典为追求目标。

因为：1．统一的行政程序法是依法行政的必然要求☐ 2．统一的行政程序法有利于提高行政效率☐ 3．统一的行政程序法有利于相对人了解行政主体行政活动的方式、步骤、时限和顺序，从而积极配合、协助、支持行政主体的工作。

4．统一的行政程序法是判断行政行为是否发生程序违法的重要依据之一（为审查行政行为是否违法提供了客观的判断标准）。

☐5、有利于对行政主体行政行为的监督☐2008.10 《湖南省行政程序规定》出台☐《湖南省行政程序规定》，是中国首部系统规范行政程序的地方规章，虽然它只是一部地方性行政规章，但是，却是一部填补中国行政程序立法空白的地方立法。

“这一规定的颁布和实施，为我国法制政府建设和行政程序制度的完善进行了有益的探索。

”应松年如是说。

☐行政程序法湖南破冰，尝试“先地方后中央”模式。

所以其具有里程碑式的意义。

☐第三节行政程序法的模式、原则和基本制度☐一、行政程序法的模式☐（一）行政程序法的目标模式☐从世界范围看，行政程序法主要有以下两种目标模式：1、效率模式☐它以追求行政效率为主要目标。

该模式在设计程序时始终把有利于行政机关的有效管理作为第一目标2、权利模式它以保障行政相对方的合法权益为主要目标。

权利模式下的行政程序注重程序法定、注重防止行政权的滥用、注重相对人参与、注重公开和公正要求、注重公民权利与国家权力的界限和范围－－注重公民权利的保护。

☐本人认为，两方面应该兼顾，不可偏废－－要努力实现行政效率的提高和保障公民权利的统一，忽视任何一方，或重此轻彼，都可能走向极端。

☐（二）行政程序法的结构模式☐行政程序法的结构模式是指一国行政程序法律规范的结构样式。

从世界范围看，行政程序法主要有以下两种结构模式。

1、统一模式即制定一部全国各主要行政领域均统一适用的行政程序法典。

其内容通常包括行政立法、行政执法、行政司法程序。

2、分散模式即国家并无各行政领域统一适用的行政程序法典，行政程序法律规范散见于各具体的法律文件（如行政许可法）和单行的行政程序法律文件（如行政处罚程序法）之中。

☐二、行政程序法的基本原则☐行政程序法的基本原则，是指行政主体实施行政行为过程中在程序上所必须遵循的基本准则。

☐我们认为，行政程序法的基本原则主要包括程序公正原则、相对方参与原则和效率原则。

☐(一) 程序公正原则实践证明，公正的法律只有通过公正的程序才能得到真正的实现。

☐该原则要求行政主体在行政行为过程中在程序上必须平等的对待各方当事人（不能厚此薄彼），排除各种有可能导致不平等或不公正的因素。

☐（二）相对方参与原则☐参与原则是公民参政权和人格尊严权在行政程序中的具体化和具体体现。

具体说，就是相对人对行政活动有权表达自己的意见，并使这种意见受到行政主体应有的重视。

参与原则主要通过行政资讯、公开制度、听证制度等予以实现。

（三）效率原则效率原则是指行政程序的设计与应用均应有利于行政效率的提高与实现。

即在保障相对方合法权益和公正合理的同时，尽可能有利于行政效率的提高（为此，《行政处罚法》就设计了一个相对于普通程序而言的简易程序）。

☐三、行政程序法的基本制度☐有三：程序公正原则的保障制度☐相对方参与原则的保障制度☐效率原则的保障制度1、回避制度2、合议制度☐（一）程序公正原则的保障制度 3、辩论和听证制度☐ 4、调查（取证）制度☐5、专家咨询（论证）制度☐1、回避制度这是各国所普遍采用的一项法律原则。

如我国《行政处罚法》37条规定“执法人员与当事人有利害关系的，应当回避。

”☐2、合议制度对一些重大问题，特别是公共性极强的问题应以合议（即会议或委员会集体讨论决定）的形式作出行政行为。

如我国《行政处罚法》38条规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。

”☐ 3、辩论和听证制度☐通过听证能使行政机关广泛听取各方面意见，有利于其全面、客观、公正的查明案件事实，从而作出合法、公正的行政处罚决定，并有利于公民参与及监督行政执法良好机制的形成。