第五章 行政决策与执行

第五章行政决策与执行、行政协调与监督

第一节行政决策

一、行政决策的涵义和类型

(一)行政决策的涵义

所谓行政决策，是指国家行政机关为行使政府职能，对所要解决的问题，依法拟定并抉择;方案的过程，它是行政管理的首要环节和各项运行职能的基础。决策与"抉择"不同，前者有"多个系统参加，后者是由享有法定权限的行政首长所做的，二者不可混同。(二)行政决策的类型

1·按照决策方法的先进程度：传统决策（经验决策）和现代决策（科学决策）。经验决策是指全凭领导者的主观经验和判断来做决定;科学决策指在科学理论的指导下，按照一定的科学原则和程序，来分析事物，作出决定。

2·按照程决策问题的重复程度和有无先例可循：序化决策和非程序化决策。程序化决策是指那些例行的、按照一定频率或间隔重复进行的决策；非程序化决策是指为解决不经常出现的非例行的新问题所进行的决策。

3·依据决策条件和可靠程度不同：确定型决策、风险型决策和非确定型决策。确定型决策是稳定条件下的决策。风险型决策是末来自然状态不确定情况下的决策。不确定型决策指决策方案面临多种自然状态，而决策者难以确定其出现的概率，需要进行综合分析，做出决策。这是不稳定条件下的决策。

二、现代行政决策组织体制的架构

现代行政决策体制，是以行政决策中枢系统为核心，行政信息系统、行政咨询系统。行政决策审批系统为辅助，既密切合作又相互制约的有机统一整体。

(一)行政决策中枢系统

也称“行政决策中心”或“政府首脑机关”。它是确定行政决策目标，领导和组织整个决策活动，进行方案抉择，并承担全部决策责任的领导集团。其任务主要是“断”。

(二)行政决策信息系统

指为行政决策中枢系统收集、加工、整理并传输全面、及时、准确、适用信息的信息服务机构，它是由行政决策的信息处理成员、电子计算机及其他传输工具组成的人一机系统。它在行政决策组织体系中属"神经系统"。

(三)行政决策咨询系统

也称“思想库”、“智囊团”、“脑库”等。它是由研究咨询人员组成的官方或非官方专门从事智力开发，协助决策中枢系统进行正确决策的辅助性机构。其任务主要是“断”。

(四)行政决策审批控制系统

这是由行政决策中枢系统之上或之外的有权机构组成的，依法对行政决策的有效性进行审批控制的组织体系。当前我国行政决策审批控制系统有:全国和县级以上地方各级人大常委会;中央和地方各级国家行政机关。

三、行政决策过程

(一)发现问题，确定决策目标

(二)拟订备选方案

(三)方案分析、评估

(四)抉择方案

(五)试点检验，修正完善方案

第二节行政执行

一、行政执行的层级和手段

行政执行是指具有行政权的国家行政机关和公务员，实施决策机关发出的决策指令，以实现决策目标的活动和过程。

（一）行政执行的层级

我国的行政执行可分为中央级、省级、县级、乡镇级等不同层次。

(二)行政执行的手段

行政执行的手段多种多样，最主要的有:

(1)法律手段。

(2)行政手段。

(3)经济手段。

二、行政执行的环节

行政执行是行政管理活动中最经常、最主要的内容之一。行政执行的过程比较复杂，可以划分为若干个项目或环节。具体有:

(一)制定实施性计划

(二)思想准备与组织落实

(三)行政指挥

(四)行政控制

(五)行政评估

第三节行政协调

一、行政协调的涵义和作用

(一)行政协调的涵义

行政协调是指行政机关及其人员运用各种方法，调整行政系统与其外部环境之间，行政系统内部各组织之间、人员之间、行政运行各环节各阶段之间的关系，使之分工合作，权责清晰，相互配合，有效地实现行政目标和提高整体效能的行为。行政协调是行政管理的一项重要职能。

(二)行政协调的作用

(1)协调与外部环境之间的关系，增强行政系统的适应力、创新力。

(2)协调内部纵横向各层级、各部门之间的关系，增强行政系统的协作力、整合力，提高行政效率和行政效益。

(3)协调内外部、纵横向的各种人际关系，增强行政系统的凝聚力、驱动力。

二、行政协调的类型及其机制

按照行政协调的范围分为三类:

(一)系统环境的协调及其机制

这类协调主要解决行政系统与其外部环境之间的不协调问题。其具体协调机制有四: 1·行政反馈。

2·职能调整。

3·行政参与。

4·行政委托。

(二)系统结构的协调及其机制

这类协调主要在于谋求行政系统内部各层级、各部门之间的一致与统一，它包括纵向结构的协调和横向结构的协调两方面。

1·行政系统纵向结构的协调机制。主要解决纵向的事权、财权、人事权与决策权的配置问题，可分为三种机制:

(1)权力委任。

(2)行政分权。

(3)行政督导。

2·行政系统横向结构的协调机制。主要解决横向的分工与合作问题，可分为四种机制:

(1)政府会议制度。

(2)专门议事协调机构的协调。

(3)职能部门的协调。

(4)行政改组。

(三)行政人员的协调及其机制

这类协调主要在于解决行政机关内部人与人之间的隔阂与冲突，营造良好的人际环境，增强组织凝聚力。具体协调机制有四种:

(1)人员咨询与建议。

(2)态度调查。

(3)团体活动。

(4)直接处理争议。

三、行政协调的前提条件:行政沟通

所谓行政沟通是指行政系统内部以及内外之间，凭借一定的媒介和渠道，交流传递信息、思想、观点和情感，以达到相互理解、支持、合作与行政协调的行为。

按照沟通渠道的不同，行政沟通可分为正式沟通和非正式沟通两种类型。

正式沟通是通过行政组织的正式渠道所进行的沟通。按照行政组织结构中信息流向的不同，又可分为三种:(l)下行沟通。(2)上行沟通。（3）横向沟通。

非正式沟通处于正式组织结构之外，是人们在交往中自然形成的、无法定组织关系、无固定形式的信息交流类型。如私下交流意见、传播小道消息等。

影响沟通有效性的因素主要有:(1)双方在沟通前彼此陌生;(2)双方具有不同的思想观念;(3)双方的业余爱好不同;(4)双方在沟通前彼此存在成见等。

第四节行政监督

一、行政监督的涵义和重要性

（一）行政监督的涵义

行政监督是指行政系统内外监督主体依法对国家行政机关及其公务员的行政行为所进行的监察或督察活动。

（二)行政监督的重要性

首先，行政监督有助于减少行政行为中的失误、违法现象，克服权力滥用，造就廉洁、强健的政府，从而更好地承担各种政府职能，推动社会经济的发展。

其次，行政监督有助于维护国家、社会、集体和公民的合法权益。

再次，行政监督是公民政治参与的重要形式，不仅有助于密切政府与公民的关系，促进社社会和谐，而且有助于提高公民的政治能力和公民意识，促进民主政治的发展。

二、我国行政系统的内部监督

行政系统内部监督是在行政系统内部设立的进行自我监督的制度。主要可分为一般监督和专门监督。

（一）一般监督

一般监督是指各行政机关上下级之间及相互之间进行的普通监督。它包括三种形式:

(1)行政机关上下级之间的监督。

(2)职能监督。即政府各职能部门就其主管业务，在自己的职权范围内，对其他有关部门实施的监督和督导。监督的主客体之间没有直接的隶属关系。如财政部就财政收支和财务活动对其他国家行政机关的监督。

(3)主管业务监督。即上级政府各职能部门和直属机构对下级政府相应工作部门所实施的

业务上的监督与督导。它主要依据同一系统内部的业务领导或指导关系，不同于职能监督。

(二)专门监督

专门监督是行政系统内部设立的专门监督机构，对所有行政机关及其公务员的行政行为所实施的监督与督导。圭要包括行政监察和审计监督。

(1)行政监察。它是指政府系统内部的专门监察机关，依法对所有行政机关及其公务员、由行政机关任命的国有企事业单位的领导干部的职务行为进行的全面性的监督。我国的行政监察机关是监察部及其派出机构、地方各级监察厅局。

(2)审计监督。它是由国家审计机关根据法律法·规和会计记录等有关经济资料，对各级行政机关、企事业单位和社会团体的财政收支、经济效益和财经法纪的遵守情况等，所实施的一种专门稽查、审核活动，以维护国家财经纪律，预防和纠正违法犯罪。我国的审计机关是国家审计署和地方各级审计局。

三、我国行政系统的外部监督

根据监督主体的不同，可分为以下几种:

(一)立法监督

指各级人大及其常委会对国家行政机关及其公务员的监督。

(二)司法监督

在我国，司法监督是指人民法院和人民检察院依照法定职权和程序对行政机关及其公务员行政行为的监督与督导。

(三)政党监督

政党监督，即政党组织对国家行政机关及其公务员行政行为的监督。在我国，既包括中国共产党的监督，也包括八个民主党派的监督。

(四)社会及舆论监督

包括各群众团体、社会中介组织、企事业单位、公民个人等社会各界以及新闻舆论工具对国家行政机关及其公务员实施的监督。

同步强化练习题

单项选择题

1·我国行政决策体制中的"神经系统"是:

A·决策中枢系统B·决策信息系统C·决策咨询系统D·决策审批控制系统2·行政管理各项运行职能的基础是:

A·行政决策B·行政执行C·行政协调D·行政监督

3，随着社会化大生产和( )的发展，传统行政决策转化为现代科学行政决策。A·社会问题B·市场经济C·现代科技D·电脑

4·在政策执行过程中，一些行政机关经常会对那些做出贡献的公务员给予物质奖励，这种影响公务员行为的方法属于:

A·法律手段B·经济手段C·行政手段D·思想手段

5，领导者亲临工作现场，发现问题后当场解决的指挥方式属于:

A·现场指挥B·口头指挥C·事中控制D·事后控制

6·某市政府为解除烟花爆竹禁放问题召开市民听政会，广大市民踊跃参加，这种行政形式属于:

A·行政分权B·行政参与C·行政反馈D·行政职能调整

7·我国行政系统的内部监督机制包括一般监督和:

A·职能监督B·业务监督C·法制监督D·专门监督

8·政党的行政监督主要是各级党委、党的纪检机关和( )对国家行政机关和公务员的监督。

A·基层党组织B·党的领导人C·党委组织部D·党委宣传部9·在领导体制上，行政监督机关和审计机关都实行:

A·双重领导制B·委员会制C·政治领导制D·首长负责制10·人民群众来信来访属于:

A·权力监督B·专门监督C·法律监督 D.社会监督

二、多项选择题

1·中央和地方各级国家行政机关是行政决策的:

A·决策中枢系统B·决策信息系统

C·决策咨询系统D·决策审批控制系统

2·行政系统与外部环境之间的协调机制是:

A·行政反馈B·职能调整C·行政参与D·权力委任3·行政系统结构的协调包括:

A·政府层级之间的协调B·政府部门之间的协调

C·政府与社会的协调D·政府内部人与人之间的协调4·下列机构中，属于专门议事协调机构的是:

A·国家计划委员会B·国家爱国卫生运动委员会C·国家绿化委员会D·国家经济贸易委员会

5·行政人员的协调机制主要有:

A·人员咨询B·行政参与

C·团体活动D·争议处理

6·对国家行政机关及其公务员的司法监督是指:

A·司法部的监督B·人民法院的监督

C·人民检察院的监督D·纪律检查委员会的监督

7·行政决策信息系统包括( )等。

A·国务院研究室B·电子计算机

C·信息处理员D信息传输工具

8·政务公开是指:

A·公开领导人的财产 B.公开办事规则、程序、时限和结果C·公开行政机关及公务员的职责 D.用人、财务和分配公开

9·我国行政系统的外部监督有( )等。

A·人大监督B·监察部监督

C·政协监督 D.审计署监督

10·行政组织横向平行部门协调的机制包括:

A·人员互调B·会议协调

C·机构调整 D.职能部门协调

三、判断题

1·行政领导者的决策实质上是对利害关系的权衡和选择。

2·行政决策的信息系统在国外被称为"脑库"。

3·行政协调就是人际关系的协调。

4·审计机关实行双重领导体制，但审计业务以上级审计机关领导为主。

5·行政监督就是行政机关对老百姓的监督。

四、论述题

试论我国现行行政监督存在的问题及强化监督机制的措施。