户籍制度改革的经验教训和下一步改革的总体思路

关键词: 户籍/改革/权利/义务/“阶梯式”内容提要: 当前户籍制度的主要功能是保护本地人的福利，而在此之前的户籍改革普遍具有把权利商品化的倾向，这是一个问题。我们认为，下一步改革要根据权利与义务对等的原则推进。与户籍挂钩的权益获得方式要从“门槛式”过渡到“阶梯式”，根据权益的性质和资源分配的可能，排出赋予的优先顺序，并以合法体面住房、居住年限和社保参保年限作为替代性管理手段。我国的户籍制度，从狭义上讲，是一种按户登记的人口管理制度，这与其他国家的做法没有太大区别。从广义上讲，则是与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。我国的户籍制度之所以广受关注和饱受争议，正是因为它与公民的权利和利益分配密切相关。本文是从广义上来讨论户籍制度，而在提出今后户籍制度改革的目标和思路之前，有必要简要回顾总结一下户籍制度的演变及其改革过程。一、户籍制度功能的变化在我国户籍制度除了发挥一般的人口管理和治安功能外，在不同的历史阶段还承担了其他重要功能。1．计划经济时期，在粮食短缺和重工业优先发展战略背景下，户籍制度主要发挥了严格限制农村人口向城市流动的作用，以保证工业化的积累和保护城市就业。新中国成立初期，我国的粮食产需矛盾、供求矛盾十分突出[1]。而与此同时，在比较收益驱动下，农村人口大量涌向城市，这不仅使城市粮食供应压力进一步加大，又使得农村粮食减产，供需矛盾更加突出。而当时的粮食市场是自由市场，在粮食紧缺的形势下，会扰乱供应和抬高粮价。为了保证粮食供应和社会稳定，1953 年底中央决定实行粮食“统购统销”制度，即向农民以较低价格强制征购粮食，城镇居民则凭证购买、定量供应。但是，这未能制止住农民一批又一批涌入城市。这其中的重要原因是当时的户口管理仍然较为宽松，只是要求在迁徙时要转出和转入户口，农民流入城镇后，只要履行手续，大多可转为城镇户籍。这不仅加大了城市粮食供应压力，也加大了城市本已很大的就业压力[2]。特别是重工业优先发展战略确立以后，需要农业为工业发展提供大量积累，而同时重工业在城市创造的就业机会也十分有限。这就需要将农民限制在农村继续从事农业生产。为此，1953-1957 年，国务院连续数次发出关于劝止农村人口盲目流入城市的指示，但作用不是很大。为了使得限制农民进城更有强制基础，终于在1958 年制订了标志着严格的户籍制度全面建立的《中华人民共和国户口登记条例》，该条例除了详细规定公民应进行各项基本情况的户口登记外，其中第十条规定，“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常驻地户口登记机关申请办理迁出手续。”这一规定以法律形式把限制农民迁往城市的制度固定下来，从此，严格限制人口迁徙的户籍制度正式形成。农民只能以招工、上大学、当兵等有限且概率极低的途径进城落户。这种严格限制农村人口向城市流动的局面一直持续到20 世纪80年代中期。可以看出，这一时期，在粮食短缺和重工业优先发展战略背景下，为了保证工业化的积累和保护城市就业，城市化也必须控制在一定的水平之内，以便有比较大的农村经济规模支持重工业优先发展战略的实施。户籍制度正是发挥了严格限制农村人口向城市迁徙的功能。 2. 20 世纪80 年代以来，随着粮食供应日渐充足和城市经济对劳动力需求的迅速增长，户籍制度限制人口流动的功能逐渐弱化，主要发挥了保护城市本地人口社会福利的功能。改革开放后，随着农村家庭联产承包责任制的实行和城市经济体制改革的展开，粮食和其他生活资料供应日渐充足；同时，劳动密集型经济开始主导，城市对非熟练劳动力的需求迅速增长。1985 年粮食统购统销的取消，城市的计划供应的品种也逐渐减少，降低了农民流向城市的障碍。此后，特别是90年代以来，农民开始向城市大规模流动，在城市就业，但不定居，候鸟式迁徙，“农民工”从此成为一种引人注目的经济社会现象。户籍制度事实上已经丧失了限制人口流动的功能。1958 年确立的严格的户籍制度带来的副产品是，由于这一制度能够有效地把农村人口排斥在城市体制之外，且农民在决策过程中几乎没有发言权，只面向城市居民这一占全国小部分人口的福利，诸如全面就业、住房、医疗、教育、幼托、养老等制度就随之建立了[3]。这一过程具有强烈的路径依赖和自我加强

的特征，与户籍挂钩的福利不断增加。这除了既得利益原因之外，也是由于地方政府出于管理方便，总是倾向于把既有的户籍作为管理手段。因此，改革开放以后，当户籍制度不再发挥限制农村人口向城市流动这一功能的时候，转而主要发挥了保护城市本地人口社会福利的功能。从以上两个阶段户籍制度的功能来看，其实质都是起了稀缺资源在城乡、地区间的强制分配功能。计划经济时期分配的资源主要是粮食和就业机会，改革开放以后分配的主要是社会福利。区别在于，计划经济时期，户籍制度功能的发挥在很大程度上是国家战略的要求；而改革开放以后，户籍制度功能的发挥则主要是既得利益主导的结果。二、20 世纪80 年代以来的户籍制度改革及其经验教训 1. 改革过程20 世纪80 年代年以来，户籍制度改革总体上是沿着两条主线进行的。一条主线是逐步减少与户籍挂钩的权利和社会福利，这一过程是与市场化转型相联系的。随着粮食和其他生活资料、就业机会等不再由国家按户口性质进行分配，户口的资源分配功能逐渐弱化。进入新世纪以来，这条主线又有了新内容，即增加农民的社会福利。两者的结果都是缩小农业和非农业户口人群之间的社会福利差距；另一条主线是放宽城镇户口的准入条件，这在某种程度上是以第一条主线的改革为基础的。而社会上经常讨论的户籍制度改革主要指的是后者。（1）小城镇户籍制度改革取得实质进展，任务已基本完成。以放宽户口准入为主要内容的户籍制度改革首先是在小城镇开始的。之所以从小城镇开始，客观上有两个条件，一是随着乡镇企业的发展，农村劳动力首先迅速向小城镇集聚，而小城镇也需要通过扩大常住人口规模来促进经济发展；二是因为与小城镇户籍挂钩的社会福利本身就比较少，含金量也较低，放宽准入带来的冲击不大。1984 年，国家就开始允许农民在集镇（不含县城关镇）有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的农民在集镇落户，口粮自理，统计为非农业户口，打破了二元户籍制度的一个缺口[4]。但在1980 年代末90 年代初的治理整顿时期，国家对“农转非”进行指标控制。1992 年“南巡讲话”以后，开始实行“当地有效城镇居民户口”（即蓝印户口[5）] ，全国各地掀起了卖户口热潮，主要发生在小城镇，农民每人可以以4000 元到数万元不等的价格购买小城镇户口，后被制止。国务院曾试图推进全面的户籍制度改革，但因种种原因未能实施，而是继续规范推进小城镇户籍制度改革[6]。1997 年，国务院同意公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》，开始在全国范围内开展小城镇户籍制度改革试点，改革的范围扩展到县（县级市）城区的建成区和建制镇的建成区，在全国382 个小城镇进行户籍改革试点。经过几年试点后，国务院于2001 年批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。在有关文件中，小城镇户口的准入条件是“有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口”，而在地方实际操作中，“有合法固定的住所”成为主要标准，且逐渐演变为“买房入户”。由于小城镇房价不高，人们一开始很踊跃。这一改革增加了当地人气，拉动了包括房地产在内的经济增长，也有利于解决人户分离问题，改善人口管理。但近年来小城镇就业机会增加不多，而向农村倾斜的经济社会政策越来越多，潜在的征地补偿较高，以及农民对转为城镇户口后可能面临更加严格的计划生育政策等问题的担忧，农民对小城镇户口的积极性逐渐下降。到目前为止，小城镇户口已经对农民没有太大吸引力，即使不需要任何条件入户，也没多少人愿意入，甚至有些曾经农转非为城镇户籍的人想恢复农业人口户籍。这也正说明小城镇户籍制度改革的任务已基本完成，也充分说明是户籍背后的权益而不是户口本身在真正起作用。（2）大中城市户籍制度改革进展缓慢且多有反复，最近有新进展。大中城市的户籍制度改革则较为缓慢和谨慎，国家层面从来没有出台过相关文件，改革都是由地方自发零星推进的，且多有反复。这与我国长期以来片面强调“严格控制大城市规模”的指导思想有关，虽然后来提出“大中小城市和小城镇协调发展”，但决策层仍然对大城市规模的不断扩张及其可能带来的社会后果表示担忧。大中城市户籍制度改革始于20 世纪90 年代中后期，改革的思路与小城镇基本一致，除直系亲属投靠出于人道主义考虑外，基本都是以购房、投资、人才引进