中国法律援助制度的完善

; 一、法律援助制度的基本理念与主要特征法律援助制度是指国家为了保证法律赋予公民的权利在司法实践中切实得以实现，对于那些因经济困难而无力支付各项诉讼费用和法律服务费用的公民，无偿提供各种法律上的帮助，以真正实现法律面前人人平等的一种法律制度。从这一概念，可以看出，法律援助制度具有三个显著特点：第一，法律援助制度是国家义务行为，即国家在法律援助法律关系中永远是义务主体，国家有责任使法律赋予公民的权利，在现实生活中实实再再地得以实现；第二，获得法律援助是社会弱势群体的一项权利，是现代法治国家保障公民基本权利的一项有效途径，公民在法律援助法律关系中永远是权利主体，即公民在因经济困难，无法请求司法救济时，有权获得法律援助；第三，法律援助制度的实质是从形式正义到追求实质正义。“法律面前人人平等”是现代法治国家所普遍遵循的一项最基本原则，国家在所制定和颁布的各种法律条文中，从不同的角度规定公民享有种种权利，例如，我国宪法中明确规定公民依法享有如下基本权利：（1）政治权利和自由；（2）宗教信仰自由；（3）人身自由；（4）批评、建议、申诉、检举和取得赔偿的权利；（5）社会经济权利；（6）文化教育权利；（7）国家保护婚姻家庭、妇女、老人、儿童的权利；（8）国家保护华侨和归侨以及侨眷的权益等等。但是，这些法律规定权利只是写在纸上的，是一种形式的东西，即一种形式上正义的东西，似乎看来每位公民享受的权利都是平等的，没有什么差别，然而，在现实生活享有这些权利的过程中，由于每位公民所处的社会环境不同，所受的教育程度和自身具备的法律知识的多寡不同，特别是所拥有的社会财富的差异，因而，就造成了在实际生活中获得法律保护机会的不均等，造成了实际享有权利上的差异。为了消除这种事实上的不平等现象，就必须建立法律援助制度，这样一来，对于那些经济困难者，就有可能同那些富裕的公民一样，平等地进入诉讼程序，平等地行使诉权，通过诉讼来保障自己的合法权利不受非法侵害。只有在现实生活中确保公民的合法权利不受非法侵害，才能使法律条文上规定的公民平等地享有的权利，在现实中真正得到实现，只有这样，也才可以说，这个国家真正做到了“法律面前人人平等”，才完成了公民权利从形式上的平等到实质上的平等的质的飞跃。（二）我国法律援助取得的显著成就同建立法律援助制度有数百年历史的西方发达国家比较起来，我国的法律援助制度起步很晚，尚处在一个探索和建立的幼年时期。但是，更应当看，我国法律援助事业的发展速度是惊人的，在短短的几年时间内，取得了举世瞩目的成绩，受到了广大人民群众的普遍欢迎。归纳起来，主要表现在以下几个方面：（1）机构迅速建立，队伍日益壮大。我国法律援助制度自从1994年初开始试点以来，从最初在几个大中城市试点，到取得经验后，在全国范围内推广，迅速发展。截至2001年底，全国已建立经编制部门正式批准的法律援助机构2299个，其中国家法律援助中心1个，省级地方法律援助机构33个，副省级地方和地市级地方法律援助机构300个；县区级地方法律援助机构1965个；有法律援助专职人员7956人，其中专职法律援助律师3723名。（2）援助范围不断扩大、数量不断增加。据不完全统计，1997年，全国共办理法律援助案件约5万件，解答法律咨询40万人次；1998年，全国共办理法律援助案件8万多件，解答法律咨询100余万人次；1999年，据对各个省、自治区、直辖市的不完全统计，共办理各类法律援助案件11万多件，解答法律咨询78万人次；2000年，全国共办理各类法律援助案件172180件，其中刑事案件48321件，民事案件62671件，行政案件2239件，接待咨询836791人次。①2001年，全国共办法律援助案件172616件，其中民事案件79815件；刑事案件57837件；行政案件3595件；公证事务31369件；解答各类法律咨询1133718件。法律援助在完善司法机制、维护公民司法人权、促进司法公正方面所发挥的作用，已经受到越来越多的中国公民的肯定。（3）有力地保护了弱者的合法权益。通过实施法律援助制度，增强了公民的法律意识。许多律师、公证员、基层法律服务工作者和法律援助专业人员，向贫者、弱者、残者及需要法律援助的其他人员提供了优质、高效的法律援助。使这些被援助对象的合法权益，在现实生活中得到了有力保障。目前，法律援助的申请的获准率约在88％左右。在一些经济条件较好、

律师力量充足的地方，受援率几乎达到100％，在个别经济欠发达地区，受援率也达到60－70％；在刑事诉讼援助案件中，法律援助律师的意见被法庭采纳的约占40％；民事案件中通过实施法律援助胜诉的约占80－90％；行政诉讼案件通过实施法律援助，胜诉率为87.7％。法律援助制度在维护公民合法权益不受非法侵害方面，发挥了不可替代的重要作用。（4）在法律界对外交往中发挥了重要作用。如前所述，由于法律援助制度是国家法律制度中不可或缺的组成部分，目前世界绝大多数国家都建立起了法律援助制度，各国法律援助机构之间的相互交流与合作，已成为司法界交流的一个重要内容，尤其是在不同法系国家之间，这方面交流倍受关注。在我国为了尽快建立和健全具有中国特色的法律援助制度，除中国法律援助基金会同联合国、外国政府机构、外国政府组织和地区组织有许多联系和交往之外，中国司法部法律援助中心，还与联合国开发署、加拿大发展署、美国福特基金会、亚洲基金会、美国共和研究所、英国使馆文化教育处等国际组织有着十分密切交流与合作关系，特别是在培训法律援助人员、进行法律援助立法、理论研究、考察国外法律援助制度和资助贫困地区的法律援助及资金筹措工作等方面，进行了许多成功合作，取得了一些有益的经验，并以法律援助工作为窗口，使中国了解了世界，也使世界了解中国。（三）我国法律援助制度存在的缺陷及其完善（1）经费短缺，亟待纳入国家财政。常言道：“巧妇难为无米之炊”。经费保障是法律援助工作正常开展的最根本条件之一，没有可靠的经费保障，法律援助工作就无从谈起。在一些法律援助制度较为健全的国家，法律援助经费都依法被纳入国家财政预算，由国家财政予以支付。例如，2001年英国和荷兰的法律援助经费占到了其全国财政支出的1％，丹麦占到了0.5％。我们再以邻国日本为例，日本法律援助经费来源主要是两个渠道：一是由国家财政拨款，这是经费的主要来源。二是社会捐赠，这部分经费来源较少。2001年日本政府民事法律援助经费25.75亿日元，占当年财政预算支出总额的0.03％。刑事法律援助经费，都是由政府提供，实际需要多少经费政府就拨多少经费。2001年日本的刑事法律援助经费为66.28亿日元，占当年财政预算支出总额的0.08％。法律援助经费每年由“法律援助协会”向法务省提出预算申请，经法务省审查批准后，列入国家财政支出计划。④但由于我们国家尚未将法律援助经费纳入国家财政，国家财政支出的法律援助经费少得可怜，2001年仅为5500万人民币，只占全国财政支出的十亿分之3.7。实属杯水车薪，法律援助经费只能靠法律援助机构去东凑西要。每年的法律援助经费缺口太大，远远不能满足法律援助工件的实际需要。当然，我们国家有些地方财政做得还是比较好。例如，广州、北京和上海等地方每年都从财政中拿出一定数量的经费，来保证法律援助工作的正常运转。可见，要保障法律援助工作的有效开展，必须通过立法的形式，把法律援助经费纳入国家财政预算，以从根本上解决法律援助经费短缺的问题。（2）人才不足，急需多方培养。我国幅员辽阔，人口众多，9600万平方公里，13亿人口，而且80％是农民，在这80％的农民中，有相当一部分分布在边远的山区农村，他们的合法权益更需要法律保护。随着我国改革开放的不断深入和依法治国方略的不断推进，广大农民的法律意识不断提高，对法律援助工作的需求量不断扩大，法律援助的业务范围也会越来越广。这样以来，目前特别是我国加入WTO之后，涉外法律事业的增多，全国法律援助队伍的数量远远不能满足社会各个方面的需要，特别是那些高层次的法律援助工作者，更是人才奇缺，供求矛盾更加突出。一方面是大量需要法律援助的社会弱势群体得不到及时有效的法律援助，一方面是现有的法律援助工作者不堪重负。要解决这一矛盾的根本出路，就是要加大对法律援助专业人才的培养力度，采取各种方式，通过多种渠道培养法律援助人才，提高素质，壮大队伍，整合各种法律援助资源，以提高素质，壮大队伍，整合各种法律援助资源，以满足社会对法律援助工作的迫切需求。（3）立法滞后，应当加大力度。法律援助制度是一国民主法制化进程的重要标志，是衡量一国现代政治和法治文明程度高低的主要标准之一。而一国法律援助制度是否健全，其中一个重要的标志就是看其法律援助法制体系是否完备。纵观世界范围内那些法律援助制度比较发达的国家，都有健