6.2 财政支出结构优化的政策建议 公共经济学

会直接拉动经济增长且会产生许多有利于经济增长的外部性。武器装备的生产技术可以用于民用产品的生产，军事上的研究与开发活动会推动整个国家技术水平的发展，推动国民经济现代化，从而提高社会生产率，促进经济增长。本文计量模型2的协整分析结果显示，我国国防支出的结构弹性为正，即在公共支出总量规模保持不变的情况下，国防支出占公共支出的比重每上升1%，GDP将上升0.004个百分点，但由于国防支出对经济增长具有正的外部性，我们应该在可能的情况下保证它支出的比重。

④行政管理支出对经济增长的影响

从标准的资源配置理论来说，社会总资源最终不是用于投资，就是用于消费。当社会有效需求不足时，增加政府消费性支出能扩大社会总需求，提高现有生产能力的利用，特别是提高现有资本存量的利用，进而提高利润率，对经济增长产生一定的拉动作用。但同时现代经济增长理论认为，投资是经济增长的主要推动力之一，消费性支出过多的增加会挤占生产性支出应有的份额、导致社会总投资减少，可能会阻碍到经济的增长。行政管理支出是一种纯消耗性的支出，通过对我国1952-2004年的相关数据进行分析之后得出我国行政管理支出的结构产出弹性虽然为正，但是对经济的促进作用极为有限，即在公共支出规模既定前提下，行政管理支出占公共支出的比重每上升1%，GDP只上升0.01个百分点。由此看来，当前我国公共支出的相当部分被用于应付行政管理支出的不断膨胀，行政管理支出的比重已经超过了其应有的份额，并挤占了其他项目所需的支出，从而削弱了整个公共支出对于经济增长的促进作用，这一分析结果与我国行政管理费用的现实状况是一致的。行政管理支出是政府履行其职能的财力保障，但其纯属非生产领域和消费性质，我国目前行政体制改革滞后，机构臃肿，行政管理费用呈现加速膨胀的态势。因此在我国公共支出结构的优化过程中，行政管理支出的比重迫切需要进行控制和调整。

6.2财政支出结构优化的政策建议

6.2.1财政支出结构优化的总体思路

财政支出是满足社会公共需要的基本途径。调整支出结构不仅是加强财政宏观调控和支持可持续经济发展的需要，也是保持政治稳定、社会安定的需要。调整财政支出结构实质上就是首先按社会公共需要的标准规范财政支出范围，在此基础上，根据政治、经济、社会条件，对社会公共需要分别给予不同程度的保障。据此，当前调整财政支出结构的指导思想是：按照社会主义市场经济体制和政府机构改革对财政改革的要求，转变财政职能，理顺财政分配关系，科学规范财政支出的方向，优化支出结构，提高支出效益。使财政支出逐步退出市场性、竞争

性领域，解决越位、缺位和错位问题，并以法律法规为财政管理的基本手段，依法管理，依法理财，建立起以提高公共服务水平为前提，以维持党政机关正常运转为基础，以加强基础科学、文化教育、社会保障等为重点，以基础设施和基础产业建设为补充的，适合中国具体国情和时代特征的财政支出结构。充分实现财政职能，努力促进和提高政府的公共服务水平和能力。针对我国财政支出的现状，按照社会主义市场经济发展和政府职能转变的要求，以及政治、经济、社会条件对我国财政支出结构的要求和结构调整的目标，优化、调整财政支出结构的基本方法是：一方面，按照社会公共需要的先后顺序和轻重缓急，合理界定财政支出范围；另一方面，根据当前的经济政策目标，在财政支出中逐步调整和理顺生产性支出与消费性支出之间的比例关系及其内部的比例关系。在市场经济条件下，市场通过价格机制和竞争机制实现资源的优化配置，而财政是一种政府行为，通过财政收支行为可以克服市场缺陷以实现全社会资源优化配置。它们的资源配置方式不同，但目标却是一致的，即都是为了满足社会需要，共同实现公平与效率的兼顾。社会需要分为私人个别需要和社会公共需要。在现代市场经济条件下，市场满足私人个别需要，政府财政满足社会公共需要。所谓社会公共需要，一般指一个国家从事社会管理、维护社会稳定、促进社会进步和发展、体现社会共同利益的基本公共需要。社会公共需要和私人需要的主要区别是市场能否充分满足，由于社会公共需要具有非竞争性和非排他性，一般来讲市场不能充分提供或不愿意提供，社会公共需要一般具有以下特征：一是只有政府出面组织和实施才能实现的事务；二是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务；三是企业和个人不愿意举办而又是社会发展进步所必须的事务。可以看出，这三个方面的需要只能通过政府来满足。而财政支出是克服市场缺陷、满足社会公共需要的基本手段。同时实践证明，社会需要中有一部分需要通过政府提供的方式来满足，但是并非所有需要都能通过政府提供来实现效率。所以，社会公共需要必须界定清楚，财政支出范围必须明晰。一方面，只有社会公共需要的事务，政府财政才能提供资金支持，不属于社会共同需要的领域和事务，财政不要进入；另一方面，只要是社会公共需要，政府财政就应该提供资金给予支持、予以保证。在社会主义市场经济条件下，财政的特点之一，就是国家以社会和经济管理者的身份取得收入并用于政府公共活动支出，保障国家安全和社会秩序稳定，提高公共服务水平，实现经济均衡发展。总而言之，财政资金供给即财政支出必须要以满足社会公共需要为目标，以社会公共需要范围为标准来加以界定和规范，主要限定在国家机关及那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利的领域或事务，而不属于这个范围的领域或事务由企业和个人去兴办或由市场去调节。

6.2.2 财政支出职能结构的优化思路

①从经济增长方面分析，要适当减少经济建设支出

经济发展水平要求减少经济建设性支出，但不能完全退出经济建设领域。我国现处于社会主义初级阶段，经济发展水平仍较低，工业化、城市化、现代化任务还很重，大致上还处于经济发展的早期成长阶段，要保持一定的经济增长水平。因此，政府投资在社会总投资中应占有较高比重。财政部门需要为经济发展提供基础设施，如道路、运输系统、环境卫生系统、法律和秩序、健康与教育，以及其他用于人力资本的投资等等。即使在我国一些经济较为发达的省市，特别是沿海部分发达省市，其经济发展已进入“起飞阶段”，并向中期发展阶段转变，但在目前乃至今后较长时期内，为了弥补市场缺陷，仍需要加强政府干预。因此，政府投资占财政支出的比重会趋于下降，特别是要逐步退出竞争性的领域，但财政支出中经济建设方面的支出仍要占一定比重，而不会消失，并且要比西方国家经济建设支出的比重高。

在经济建设支出内部应重点强化社会基础设施建设，为经济发展提供良好的环境。除此之外。还应加强对农业发展和国有经济发展的支持。农业是国民经济的基础产业，又是市场竞争中的弱质产业，世界各国大多都把农业作为政府的保护对象，而财政是政府保护农业的一个重要手段。从理论上讲，农产品虽然属于私人产品或准公共产品的范畴，但由于农产品需求的普遍性、农产品效益的外溢性和农产品市场扩张能力低下等原因，故在农业生产经营的许多领域，财政的直接支持仍然是必要的。国有经济不仅是社会主义经济的重要基础，而且是实现经济结构调整和升级，提高国际竞争力的主要力量，因此，支持国有经济发展也是财政的义不容辞的职责，财政不能完全撒手不管。对涉及事关国计民生的基础产业和增强经济发展活力和后劲的新兴产业的国有和私人企业给予补贴，是西方财政支持经济发展的惯用手段。因此，我国财政对涉及上述产业的国有企业给子适当补贴，是非常必要的。但在对国有企业的亏损补贴方面，确有必要进一步改革补贴制度。对一些特殊行业（如属于社会公共公益事业的水、电、城市煤气、交通、环境保护）的价格和收费仍需由国家进行管理，还有一部分国有企业承担着政府特殊的责任，由此产生的亏损仍应由财政给予补贴。其它大多数属于竞争领域的国有企业，其亏损补贴应随着企业改革的推进予以逐步取消。

②增加和优化社会文教支出

社会文教支出可简单归为文化、教育、卫生、科学四大类, 其中除教育事业费、卫生事业费和科学事业费外, 全部归并为文化事业费。

人力资本增长理论和内生增长理论突出了人力资本积累和技术发展对经济增长的贡献，而教育是进行人力资本积累、推动科技发展的重要源泉，这为我国政