美濒危物种法之立法特色评析牟新

Vol.9No.5

2012年5月

第9卷第5期

Journal of Hubei University of Economics(Humanities and Social Sciences)

湖北经济学院学报（人文社会科学版）

May.2012一、导语

环境保护涉及到资源的利用和生态系统的维护等各方面，对一个国家、社会的政治、经济乃至文化领域都有重大深

远的影响。面对日趋严峻的环境形势，世界各国纷纷制定了一系列的法律法规，有的成效显著，而有的却收效甚微。在环境资源保护方面，美国的《濒危物种法》（Endangered Species Act ）自立法以来收效显著，由该法引申出的案件———田纳西流域管理局诉希尔案已成为美国十大环境法案例中排名榜首的案件。这一案件的审理对美国人的环境伦理意识产生了深远的影响。本文拟对ESA 的立法目的、法律位阶、法律性质和法律调整等方面的立法特色进行分析，希望对我国的环境立法活动有所借鉴。

二、美《濒危物种法》之立法目的分析

法律作为人类社会特有的现象，其立法目的必然反映特定阶级、阶层的根本利益。任何一部法律都是在其立法目的的指导下制订并生效的，因此其法律效力的高低除却社会现实因素的影响外，很大程度上受到其立法目的的制约。在世界范围内考察，美《濒危物种法》的立法目的充分体现出了物种保护的思想，超越了功利性的、单纯的资源保护，实现了对生物物种的全面保护。

当然，美国的环境立法理念并不是一蹴而就的，它也经过了一个嬗变的过程，由功利向非功利逐步的转变。20世纪初期，在美国，最初自然环境被看作是可以被无限索取的对象，西进的移民肆意地砍伐森林，滥用生物资源，很快就将北美的生态环境和自然资源几乎压榨殆尽。面对一系列严重的环境污染、气候恶化、资源枯竭等生态问题，美国人开始反思自己的做法。同时，爱默生、梭罗和乔治.马斯等人的思想为美国人提供了新的自然观和环境道德。以1969年1月28日发生的圣芭芭拉石油污染事件为界，美国民众在环境问题的认识上彻底觉醒，并随着开始了持续的环境立法活动，美国的《濒危物种法》在这样的大的时代背景下应运而生，在其后的数次修订中，美《濒危物种法》逐渐超越了人类利益的局限，树立了濒危物种至上的原则。“本章的目的是为了规定一种办法，一种保护濒危和受威胁物种所依赖的生态系统的方法，提供一个保护濒危和受威胁物种的工程项目……”（第1531条第2款，目的），在这样的立法目的的指导下，法案设立了“列名单制度”、“栖息地保护制度”等有效的措施对濒危物种进行全面的保护，而不论其是否和人类利益直接相关。

“濒危物种”这一法律概念的使用科学性强，实现了生态性与法律性的统一，体现了个体保护和种群保护的统一：美濒危物种法的法律关系所保护的客体具有广泛性，美国濒危物种法采用濒危物种这一法律概念，其内涵较为模糊但外延广泛，能够涵盖动物、植物甚至微生物，这一界定便于开展相关的保护活动，为违法犯罪行为的制裁提供了充分的法律依据。在法律的实际操作层面，只要是进入濒危物种法的保护名单之列，无论其属于动物、植物或是微生物的范畴，都能够收到濒危物种法的调整与保护，具有很强的实际操作性和可行性。美濒危物种保护法所保护的是整体濒危物种的利益，保护具体的动物个体、植物植株是具体的保护手段，其根本目的是延续濒危物种的生存。而我国目前仅针对野生动物、野生植物进行了专门立法，法律的保护的对象严格界定为野生动物、野生植物，保护范围不够全面。在执法实践中，经常有办案民警拘泥于法律法规而无法对违法犯罪活动进行有效的惩处。

三、美国《濒危物种法》的法律位阶分析

法律位阶，指的是一部法律在一国法律体系中的地位和效力。无论是西方法律制度还是我国的法律体系，上位法高于下位法是一普遍的原则，因此一部法律的位阶高低会影响其法律效力的大小。从环境资源保护法的法律位阶角度考察，美《濒危物种法》在美国法律体系中的地位十分有利于发挥其立法目的，起到保护环境资源的功能。

在建国初期美国的国家性质是邦联制，各州的关系松散，后随着贸易和主权的需要，美国通过修宪将国家性质由邦联制变为联邦制，各州在一定程度内拥有立法权，但涉及全国范围的事务则由美国联邦政府统一制定法律。纵观美国的环境立法，各州的保护措施层出不穷，但由于受到局部利益和地区范围的影响，其法律效力是有限的，无法有效地在全国范围内保护环境资源。20世纪初的《拉塞法案》是第一部联邦层面的环保立法，有效地打击了州际野生动物的走私问题。但随着生态保护范围的扩大和深化，《濒危物种法》凭借其先进的立法目的和科学的立法理念成为联邦政府常用的环境武器。《濒危物种法》1535条详细规定了州与州之间的合作，如“部长应最大限度地与各州进行合作，为了保护任何濒危物种或受威胁物种，部长与各州的合作应包括与各州磋商前面提到的征用任何陆地、水域或其它资源的使用问题。”（第1535条第1款，总则），又如“任何适用于有关濒危物或受威胁物种的进/出口的，或州际或国际贸易的法律、法规，将被视为无效，……”（1535条第6款，联邦政府与各州政策的冲突）。由于有了这样的规定，美《濒危物种法》得以在各州均有自己的环境立法的同时仍可以发挥作用，在全国范围内进行对濒危物种和受威胁物种的有效保护。反观我国的动植物保护的三部重要立法，

美《濒危物种法》之立法特色评析

牟

新

（南京森林警察学院学生处，江苏南京210046）

摘

要：美《濒危物种法》是美国环境资源保护立法中的重要组成部分，是生态保护中行之有效的法律武器。本文

拟其从立法目的、法律位阶、法律性质和法律调整等方面的立法特色进行分析，为我国的环境立法提供借鉴和思考。

关键词：濒危物种法；立法目的；法律位阶；法律性质；法律调整

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《中华人民共和国野生动物保护法》由全国人大常委会通过，属一般法律；《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》和《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》分别由国家林业局、农业部颁布，属行政法规层级，法律和法规之间的周延性不强，下位的保护条例仅对野生动物保护法进行了展开说明，缺乏有效细致的保护措施除。除此之外，地方各省的保护条例层次不一，无法为涉及动植物的违法犯罪行为提供有效的打击方式。这与美国以《濒危物种法》为首，辅以各州的环保法律系统的环境资源保护法体系有着很大的差距。

四、美《濒危物种法》的法律性质简析

谈到法律的性质，一般根据其调整的对象划分为公法和私法两大类，现根据新的社会现实又出现了社会法这一新的部门法。但这样的划分方式有一前提条件，即该国法律属大陆法系。对于属于英美法系的美国法律，对其进行法律性质的界定似有不妥，但是为了阐述美《濒危物种法》对政府行为的规制，在此借鉴法律性质这一概念来说明问题。目前的行政法已由传统的“授权—管理”模式转变为“管理—监督”模式，即行政法既有行政管理的性质，更具有监督行政行为，控制行政权的内涵。美《濒危物种法》对濒危物种和受威胁物种的保护，很大程度上依赖政府在作为，而非对违法当事人的惩处。ESA 第1536条第5款规定成立“濒危物种委员会”，由官方机构认定濒危物种，通过规定委员会的组成、经费、公务活动的补助等详细措施来限制政府及其公务人员的行为，使其行为限制在法律的范围内。美国属于英美法系国家，其法律体系庞杂，无明显的法律部门划分，法律无公私性质明确界定，但从美《濒危物种法》的相关条款分析，该法既有对个人、组织的刑事处罚同时也有对政府行为的规定，在该法第1540条“惩罚与执行”中，分为8款，分别就民事处罚、刑事犯罪和强制执行、民事诉讼以及司法机关的权限做了规定，特别强调对政府行为的规制，防止联邦政府滥用职权，禁止各部门之间相互推诿责任。是一部高水平的环境行政法，规范了政府的职权行为，既防止政府部门间相互推诿责任又防止自由裁量权过大。

五、美《濒危物种法》的法律调整手段

在普通法系的大背景下，美《濒危物种法》也体现出了强烈的的程序性。由于历史和文化背景等原因，美国的法律并不明确区分公法和私法，因此相应的法律制裁也并不明确的区分其行为性质是违法还是犯罪，而是重视对于的行为的具体处理以及处理时涉及的相关程序。这对于我国国内的法律工作者来说在思维上有一个理解和适应的过程。

概括地来看，美《濒危物种法》第1540条专门规定了对违法本法或本法颁布的任何许可或证书的惩罚及执行，其法律调整手段融行政处罚和刑事处罚于一体，强调程序性。ESA 第1540条第1款规定的民事处罚，可以比照我国的行政处罚中的罚款来理解，它规定“任何人、任何进口货出口鱼、野生动植物、植物的进口商和出口商，如有意地违反了本章里的任何规定，违反了任何许可的规定、证书的任何规定……部长将给予这些进口商或出口商每次违法最多25万美元的民事罚款。”，同时要求“只有违反规定的当事人得到通知并有机会举行违法行为的听证会后才给予民事处罚，否则不能给予罚款”。ESA第1540条的第2款是对严重违法的行为的制约，称为刑事犯罪：“有意违反了本卷第1538条关于本章的任何规定以及许可、证书中的规定的个人，……，根据定罪给予最多5万美元的罚款，或者不超过1年的监禁。”，同时在第2款“刑事犯罪”中规定了吊销许可证照的处罚措施：“如果联邦机构的领导人向某人颁发了租约、营业执照、许可证或其他协定，授权该人从事鱼类、野生动植物、植物的进口/出口，或经营进口野生动物检疫站，或者使用联邦土地，而此人因违法了本章规定或依据本章签发的许可证、证书而被宣布为刑事犯罪，那么联邦机构的领导人将立即修正、吊销或撤回上述租约、营业执照、许可证或其他协定。”

在执行方面，ESA第1540条的第4款“报酬和伴随的花费”和第5款“强制执行”做出了具体的规定。如ESA第1540条的第4款规定“部长或财政部部长应利用因违反本章规定或下文的规定二收取的罚款、没收的财产”，可以用于奖励提供了相应信息的公民（但不能奖励执行职责的公务人员）和受理对鱼、野生动植物或其他植物的违法案件提供临时照顾而产生的合理、必要的成本。

此类规定的最大优势在于强调行为的违法性及其惩处措施，而不是拘泥于对行为的定性分析，通过设置灵活有效、行政处罚与刑事制裁相融合的法律调整手段来打击违法犯罪，保护濒危物种。我国的环境保护法普遍存在的问题是过分强调违法或犯罪行为的法律要件，在定性上面花了大量的工夫，而对违反犯罪行为的制裁不足、不力。

六、结语：美《濒危物种法》对我国动植物保护立法的借鉴意义

美《濒危物种法》的立法原则体现了前瞻性的立法理念，摆脱了单纯从经济利益的角度看待问题、解决问题的模式，辅以灵活有效的法律调整手段和美国健全的司法体制，为美国濒危物种保护全面实现奠定了坚固的基石。反观我国的环境立法，正是因为缺乏先进的立法思想指导，在法的实际运行中，都会受到现实的经济利益左右而无法发挥其应有的作用。使得环境法律显现相当的软弱。

然而，环境保护问题是关系到国家发展、公民生活质量和后代福利的一件严肃的事情，近年我国虽然经济增长迅猛，但在全球的竞争力方面反而不如印度的排名靠前，究其原因，在于《全球竞争力》报告对经济体竞争力的研判主要包括两个方面，一是增长竞争力，二是微观竞争力。中国的经济增长虽快，但是增长后劲不足，为了追求GDP效应，破坏环境、污染空气、耗尽资源，并未做到可持续发展。最可悲也最为令人痛心的是，中国社会从政府到公民，社会方方面面的环保意识还急需提高。现实是大家为了追求经济利益或疏于管理而造成的资源浪费和环境污染，面对损害往往是责罚了事。可是，责，不一定到位；罚，对已造成的污染和损害无济于事。汪劲在《环境正义》一书中写道：人们趋向于将自己所做的在道德上合理化，而习惯是有强大的心理力量，于是行为塑造了思想。这是中国环境保护举步维艰，难以全面打开局面的根本症结。

在这里分析简介美国的濒危物种保护法的立法特色，希望以此为鉴，唤醒中国各阶层的环境保护意识，使环境立法活动能得到进一步的重视，科学立法；使环境执法能够得到切实的执行。

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